Cambio d’uso in centro storico: TAR Toscana ammette il restauro con SCIA

Permane l’ambigua sovrapposizione per questa categoria di intervento assoggettabile tra Scia e PdC

Le sentenze si rispettano e si possono commentare allo scopo di fare maggiore luce.

Proviamo a fare un ragionamento a bocca aperta, per il quale le conclusioni potranno essere non condivisibili. Una specie di brainstorm su due piedi.

Tutto ruota attorno alla sentenza di Cassazione Penale III n. 6783/2017 nella parte in cui ha qualificato gli interventi edilizi comportanti cambio di destinazione d’uso con opere, nell’ambito della “zona A” (es. centri storici), quali interventi riconducibili alla ristrutturazione edilizia “pesante” ex art. 10 del TUE, suscettibili di richiedere il previo rilascio di un permesso di costruire.

La Cassazione ha pronunciato il principio per cui ogni cambio di destinazione d’uso in “zona A” è sufficiente a qualificare l’intervento come ristrutturazione edilizia “pesante” a prescindere, e pertanto sottoposto all’ottenimento del permesso di costruire; tale principio si estende anche agli interventi qualificabili come restauro e risanamento conservativo, anche all’interno della medesima categoria funzionale (Cassazione Penale III n. 6783/2017)

In particolare la problematica ha avuto origine a Firenze, relativamente ad un palazzo storico per il quale furono compiute opere accompagnate dal mutamento di destinazione d’uso senza avvalersi del PdC.

Le procedure e categorie di intervento edilizie sono stato profondamente riviste col Decreto ‘Scia 2’ entrato in efficacia il 30 giugno 2017.

Prima ancora della piena entrata in efficacia del D.Lgs. 222/2016 il legislatore nazionale ha apportato ulteriore modifica al Testo Unico per l’edilizia DPR 380/01, attraverso la L. 96/2017 con la quale ha integrato la definizione di restauro e risanamento conservativo (art. 3 comma 1 lettera C), senza tuttavia apportare modifiche:

  • alla categoria di intervento di “Ristrutturazione edilizia pesante” ex art. 10 dello stesso TUE;
  • alle specifiche indicate nell’allegato che forma parte integrante del D. Lgs. 222/2016 ‘Decreto Scia 2’;

A mio avviso tale modifica appare disallineata e incoerente con l’art. 10 del TUE e lo stesso allegato, dando atto che è modifica intervenuta posteriormente al Decreto ‘Scia 2’ stesso (video bonus gratuito sul Decreto ‘Scia 2’).

La definizione di Restauro e risanamento conservativo modificata dopo la L. 96/2017 è divenuta la seguente:

c) “interventi di restauro e di risanamento conservativo”, gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d’uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio; 

A Firenze il dubbio interpretativo sta creando una prima giurisprudenza

Prendendo in esame la fattispecie, in fase successiva alla pubblicazione della sentenza di Cassazione, il Comune di Firenze ha emanato l’ordinanza n. 426/2017 del 18 maggio 2017 diretta a inibire un intervento di cambio di destinazione d’uso effettuata con deposito di SCIA per restauro e risanamento conservativo su immobile situato in zona assimilata alle “zone omogenee A” del D.M. 1444/68; avverso tale ordinanza è stato fatto ricorso alla terza sezione TAR Toscana, il quale ha emesso la sentenza n. 1009/2017.

Con essa il TAR Toscana non ha ritenuto di condividere i principi della suddetta sentenza di Cassazione « in quanto hanno l’effetto di sancire una sostanziale equiparazione tra istituti che nel nostro ordinamento sono riconducibili a fattispecie del tutto differenti (la ristrutturazione edilizia e il restauro e il risanamento conservativo), prevedendo la necessità del permesso di costruire per il solo fatto che l’immobile insista nella “zona A” e, ciò, a prescindere da un esame delle caratteristiche del singolo intervento» (TAR Toscana III n. 1009/2017).

Sempre secondo il TAR Toscana, non è più condivisibile il regime differenziato del cambio di destinazione nelle “zone A”.

Esso non ritiene applicabile il principio per cui un intervento edilizio specificatamente definito come restauro e risanamento conservativo possa essere ricompreso negli interventi di ristrutturazione edilizia, aventi caratteristiche assai diverse, per il semplice fatto di realizzare un cambio di destinazione nelle “Zone A”.

Infatti il TAR rimarca la notevole differenza di finalità tra Restauro/Risanamento conservativo e la Ristrutturazione edilizia, sottolineando che «affinché un intervento edilizio possa essere qualificato come restauro e risanamento conservativo occorre che siano rispettati gli elementi tipologici, formali e strutturali dell’edificio senza modifiche all’identità, alla struttura e alla fisionomia dello stesso, essendo detto intervento diretto alla mera conservazione, mediante consolidamenti, ripristino o rinnovo degli elementi costitutivi, dell’organismo edilizio esistente, ed alla restituzione della sua funzionalità (Cons. Stato, IV, 30.09.2013, n. 4851; idem, V, 5.09.2014, n. 4523 e T.a.r. Lombardia – Brescia, 10 agosto 2002, n. 1145).»

E inoltre afferma che «le opere di restauro e risanamento sono preordinate alla realizzazione di un insieme sistematico di opere, qualificabili come necessarie in presenza di una pluralità di carenze strutturali e funzionali, che possono anche incidere anche sugli elementi costitutivi dell’edificio (Cons. Stato, IV, 31.07.2009, n. 4840).»

Il TAR Toscana sottolinea come quella sentenza di Cassazione abbia sottoposto alla medesima disciplina più severa/restrittiva due categorie di intervento del tutto differente, assoggettando l’opera al permesso di costruire.

A sostegno delle proprie conclusioni il TAR perviene sostenendo che il Legislatore abbia volutamente affermato con maggior chiarezza e incisività la definizione, avendo esteso ai restauri e risanamenti conservativi la possibilità (condizionata) del cambio d’uso con L. 96/2017.

Non concordo con le premesse e conclusioni del TAR Toscana

E’ buona cosa semplificare i cambi di destinazione d’uso anche nei centri storici (o meglio, nelle “Zone A”), tuttavia ritengo non condivisibile la motivazione e le conclusioni che hanno portato il TAR Toscana ad accogliere il ricorso del provvedimento inibitorio del Comune.

Ritengo piuttosto condivisibile la linea della Cassazione Penale.

Infatti il Legislatore ha previsto uno specifico regime differenziato appositamente per i cambi di destinazione d’uso nelle “Zone A”, divenendo esse condizione sufficiente per essere ricondotte nella categoria di ristrutturazione edilizia “pesante” dell’art. 10 comma 1 lettera C del TUE, automaticamente soggetta al Permesso di Costruire:

c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonchè gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni.

Tra l’altro, lo stesso Legislatore nell’allegato al Decreto ‘Scia 2’ n. 222/2016 specifica nella pagina 85 al punto 8 la “Ristrutturazione cosiddetta pesante”, nella quale tra gli elementi costitutivi della fattispecie si annovera quelli che comportano testualmente «cambio d’uso urbanisticamente rilevante nel centro storico». Tra l’altro il TUE non fa riferimento solo al centro storico, ma alle zone omogenee A, come invece indicato nell’Allegato.

Più dettagliatamente, questa riflessione merita di essere letto sotto la luce del concetto di carico urbanistico: in particolare si ritiene che il semplice mutamento di destinazione d’uso nelle zone omogenee A sia una trasformazione/ristrutturazione che porta ad un organismo in tutto o in parte diverso dal precedente, a prescindere se accompagnato da opere fisiche a carattere di restauro o ristrutturazione.

Anche in presenza di sole opere di restauro/risanamento conservativo, pur avendo connotazione puramente conservativa e pienamente ricomprese nel restauro/risanamento conservativo, non possono costituire giustificazione per “scalare in basso” dalla ristrutturazione verso il restauro, in quanto il solo cambio d’uso in zone A è sufficiente per “promuoverlo” in ristrutturazione pesante col Permesso di costruire.

Inutile dire che un cambio d’uso soggetto al Permesso di Costruire sia un gravoso adempimento.

Certo è che il Legislatore nella sua intenzione iniziale si era prefissato un regime differenziato in queste zone per consentire una più attenta gestione delle trasformazioni funzionali di zone con particolare pregio storico, architettonico e funzionale, al fine di preservarne le peculiarità delle zone omogenee A di cui al D.M. 1444/68.

Tra l’altro, occorre sottolineare che la disciplina del mutamento di destinazione d’uso è materia per la quale le regioni possono legiferare.

In chiusura, si ribadisce che il presente è da intendersi come analisi personale, rimanendo disponibile per osservazioni e commenti.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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