Cambio destinazione d’uso, quando è urbanisticamente rilevante (o meno) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
16/08/2021
Cambio Destinazione d'uso

La disciplina dei mutamenti funzionali degli immobili riguarda l’incidenza su dotazioni e standard urbanistici del territorio

Dopo anni di giurisprudenza consolidata in ambito amministrativo e penale, nonché dopo decenni di cambiamenti normativi, nel 2014 il legislatore ha provveduto ad istituire uno spartiacque concettuale in materia di cambi di destinazione d’uso; è avvenuto con l’art. 23 ter DPR n. 380/2001, aggiunto dall’art. 17, comma 1, lett. n), D.L. n. 133/2014 conv. nella L. n. 164/2014 al comma 1.

Ad oggi l’articolo 23-ter si applica nelle regioni che hanno adottato una apposita regolamentazione, e premetto che molte regioni hanno provveduto. Infatti il rinvio ad una più puntuale disciplina regionale è indicato più volte nello stesso articolo.

Personalmente ritengo che la definizione e disciplina di mutamento d’uso urbanisticamente rilevante sia arrivata ritardataria di molti decenni rispetto alla disciplina degli standard urbanistici (D.M. 1444/68) e all’istituzione del regime edilizio concessorio (L. 10/1977). In particolare quest’ultima norma conclude i presupposti logici e giuridici del cambio d’uso urbanisticamente rilevante, aperti dal D.M. 1444/68.

INDICE:

Breve storia normativa sul cambio d’uso degli immobili
Il concetto base: incidenza sul carico urbanistico e insediativo territoriale
Cambio d’uso urbanisticamente rilevante, i punti fermi della giurisprudenza
Norme regionali e Piani Regolatori comunali da consultare

Breve storia normativa sul cambio d’uso degli immobili

Per completezza, devo rammentare che la vicenda di regolamentazione dei cambi di destinazione d’uso prosegue poi con l’art. 25 della L. 47/85, che verrà modificato sullo stesso argomento dalla L. 662/1996, praticamente rafforzandone la delega e potestà regionale.

L’arrivo dell’art. 23-ter del TUE ha ulteriormente confermato la direzione già avviata dalle precedenti norme (e giurisprudenza di riferimento): infatti lo Stato ha disposto dei paletti generali o di principio sul cambio d’uso urbanisticamente rilevante, come una specie di “modello base” per le autovetture.

Alle regioni è consentito disciplinare con maggior approfondimenti le categorie funzionali autonome dal punto vista urbanistico, nonché i relativi passaggi tra quelli urbanisticamente rilevanti e irrilevanti.

Infine merita ricordare che esiste anche la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, cioè quelli non urbanisticamente rilevanti secondo il DPR 380/01 art. 23-ter comma 3.
Anche in questo caso il legislatore statale ha istituito un “modello base”, ma in questo caso è consentita una diversa disciplina (o di maggior dettaglio) da parte dei comuni col Piano Regolatore Generale, oltre che alle regioni.

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Il concetto base: incidenza sul carico urbanistico e insediativo territoriale

Per comprendere bene la disciplina attuale dei cambi di destinazione d’uso, non bisogna commettere l’errore di ragionare soltanto col criterio di incremento del carico urbanistico, posto che quest’ultimo concetto oggi non è sufficientemente definito dalla normativa nazionale; in tal senso diverse regioni hanno provveduto ad emanare discipline di dettaglio da decenni (vedi Toscana con L.R. 39/1994, ma non solo).

Anche in questo caso siamo nell’ambito urbanistico, piuttosto di quello tipicamente edilizio; cioè stiamo trattando quelle trasformazioni e modifiche incidenti sull’assetto del territorio nel suo insieme.
Non per nulla il Testo Unico Edilizia DPR 380/01 individua all’articolo 10 interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, subordinati a permesso di costruire. In particolare la disciplina dei mutamenti d’uso degli immobili trova una prima radice proprio in quell’articolo, ai commi 2 e 3.

Pertanto bisogna dire che il giusto criterio da applicare per comprendere (e distinguere) i cambi d’uso urbanisticamente rilevanti non è (solo) l’incremento di carico urbanistico, bensì la variazione o incidenza del carico urbanistico.

In più aggiungo una forte critica: anch’io spesso faccio l’errore voluto di usare la dizione “carico urbanistico”, ormai posizionata bene nella mente dei professionisti e tecnici comunali, ma bisogna iniziare a utilizzare definizioni più ampie come “carico insediativo” o “carico territoriale”.

Infatti le trasformazioni urbanistiche ed edilizie rilevanti vanno adeguatamente rapportate e calate in ogni porzione del territorio e nel relativo assetto. Da urbanista, mi piace usare il concetto di “equilibrio territoriale”.

Cambio d’uso urbanisticamente rilevante, i punti fermi della giurisprudenza

Più volte ho precisato che l’introduzione dell’art. 23-ter nel DPR 380/01 praticamente si è trattato del recepimento di giurisprudenza consolidata sull’argomento, in risposta ad un problema notevolmente diffuso che sfociava nelle aule giudiziarie.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il mutamento di destinazione d’uso di un fabbricato, che ha per effetto il passaggio da una categoria funzionalmente autonoma dal punto di vista urbanistico ad un’altra, si traduce in un differente carico urbanistico, con la precisazione che lo stesso a volte avviene senza la realizzazione di opere a seguito del mero mutamento d’uso dell’immobile, altre volte si caratterizza per la realizzazione di quelle opere in assenza delle quali l’immobile non può soddisfare quella diversa funzionalità che comporta il trapasso da una categoria funzionalmente autonoma dal punto di vista urbanistico ad un’altra; di conseguenza, il mutamento di destinazione d’uso riguarda, quindi, un immobile individuato e può avere corso solo nel rispetto della disciplina urbanistica vigente (Consiglio di Stato n. 4940/2021, n. 3279/2014).

Sempre la giurisprudenza amministrativa affronta correttamente la distinzione tra cambi d’uso urbanisticamente rilevanti e quelli irrilevanti, e lo fa con sentenze del Consiglio di Stato n. 4940/2021 e n. 4469/2017, partendo dal criterio di incidenza e pregiudizio agli standard urbanistici e dotazioni territoriali:

Il presupposto del mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante ai fini dell’eventuale adozione della sanzione è che l’uso diverso comporti un maggior peso urbanistico effettivamente incidente sul tessuto urbano; – l’aggravio di servizi — quali, ad esempio, il pregiudizio alla viabilità ed al traffico ordinario nella zona, il maggior numero di parcheggi nelle aree antistanti o prossime l’immobile – è l’ubi consistam del mutamento di destinazione che giustifica la repressione dell’alterazione del territorio in conseguenza dell’incremento del carico urbanistico come originariamente divisato, nella pianificazione del tessuto urbano, dall’Amministrazione locale e su queste basi, il mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante è soltanto quello intervenuto tra categorie funzionalmente autonome sotto il profilo urbanistico, come accade nel passaggio dalla destinazione industriale a quella commerciale.

Anche se da una prima lettura di questi principi giurisprudenziali prevalgono termini come incremento di carico urbanistico, facendo particolare attenzione si può evincere che il criterio coerente con l’ordinamento sia l’incidenza sui carichi urbanistici, e non solo il puro incremento.

Norme regionali e Piani Regolatori comunali da consultare

Si può concludere che per effettuare pratiche edilizie e interventi urbanistici è essenziale consultare anche la normativa regionale e gli strumenti urbanistici comunali; inutile sottolineare che occorre consultare anche i regolamenti edilizi (o specifici) comunali, infatti segnalo che molti comuni particolarmente sensibili hanno emanato discipline puntuali dove sono indicati:

Le categorie funzionali e urbanisticamente autonome;
Le tabelle degli oneri di urbanizzazione da corrispondere nei vari tipi di mutamento, connessi o meno ad opere edilizie;
La possibilità, in certi casi, di pagare gli oneri di urbanizzazione in maniera differenziata (regime di “mejus” o “pejus” rispetto alle attuali dotazioni e standard urbanistici già presenti nella zona territoriale di riferimento;

Con questo ci diamo i saluti e riporto in calce l’articolo menzionato.

Art. 23-ter DPR 380/01. Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante

1. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:

a) residenziale;

a-bis) turistico-ricettiva;

b) produttiva e direzionale;

c) commerciale;

d) rurale.

2. La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis. (sostituito da art. 10, comma 1, lettera m), L. 120/2020, ndr);

3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo entro novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore. Decorso tale termine, trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.