Cambio destinazione d'uso urbanistico (PRG) ed edilizio (titolo abilitativo) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
18/07/2022
Cambio Destinazione d'uso

Il mutamento funzionale dell’immobile deve risultare conforme allo strumento urbanistico comunale

Il cambio di destinazione d’uso comporta una trasformazione delle caratteristiche di utilizzo dell’immobile, e può avverire con o senza contestuale esecuzione di opere edilizie.

La disciplina del mutamento di destinazione viene spesso riferita alla sola sfera edilizia, passando tra cambi d’uso urbanisticamente rilevanti e all’interno della stesse categorie funzionali.

In altre parole si limita l’analisi del problema alla sfera degli interventi edilizi diretti, quando invece dobbiamo ricordarci che i cambi funzionali del fabbricato (o porzione di esso) dipendono innanzitutto dallo strumento urbanistico comunale (più noto come Piano Regolatore Comunale, o relative declinazioni regionali).

Lo strumento urbanistico comunale contiene la disciplina che regolamenta la localizzazione delle funzioni e destinazioni d’uso ammesse sulle varie parti del territorio; essa può assumere diverse denominazioni, ad esempio “piano delle funzioni”, eccetera.

Certamente potrebbe configurarsi l’esigenza di effettuare un cambio d’uso non previsto o ammesso dal Piano Regolatore Comunale / Strumento urbanistico, in una determinata zona o perfino escluso su di un singolo edificio. Non dimentichiamo neppure che eventuali limitazioni e divieti di cambio d’uso verso altre forme (vincoli, norme di settore, norme speciali, ecc).

Ipotizziamo per esempio un fabbricato residenziale di un certo pregio storico architettonico per il quale il Comune limita le destinazioni d’uso compatibili, escludendo quella ad uso direzionale (uffici).

A questo punto la scelta diventa obbligata:

O si effettua un cambio d’uso verso un’altra categoria funzionale ammessa espressamente dalla disciplina urbanistico edilizia, o perfino rinuncia al cambio d’uso funzionale lasciando quello legittimato;
O si adegua lo strumento urbanistico comunale (e/o vincoli, norme speciali, ecc) con variante locale o generale, affinchè la categoria d’uso funzionale desiderata sia inserita tra quelle compatibili per la zona, per edificio o porzione di edificio.

Esiste una distinzione tra mutamento destinazione d’uso a livello urbanistico ed edilizio

Il cambio d’uso e di utilizzo dell’immobile va interessare contemporaneamente due ambiti, uno intrinseco all’immobile/edificio, l’altro al suo contesto circostante.

In verità dovremmo dire che esistono due tipi di cambi di destinazione d’uso:

urbanistico: modifica della “zonizzazione” e/o delle destinazioni d’uso ammesse dallo strumento urbanistico; si tratta dell’insieme di regole urbanistiche che ammette, esclude o definisce compatibili certe funzioni piuttosto che altre per l’immobile e zonizzazione.
edilizio: modifica della funzione dell’edificio (o sua porzione) verso una destinazione d’uso ammessa e prevista (appunto) dallo strumento urbanistico comunale. Il mutamento di destinazione d’uso “edilizio” deve conformarsi alla disciplina urbanistica, e non il contrario.

Da queste definizioni emerge subito che l’obbligo conformativo tra intervento di trasformazione funzionale e regole urbanistiche, crei un rapporto subordinato del cambio d’uso edilizio a quello urbanistico.

Per spiegare meglio la differenza tra i due profili urbanistici ed edilizi in tema di cambio d’uso funzionale, trovo interessante il passaggio estratto dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4977/2022:

Il mutamento della destinazione d’uso urbanistico comporta necessariamente l’adozione di una variante urbanistica, poiché riguarda un’area (ancora) libera che può essere diversamene disciplinata dal pianificatore comunale in relazione a mutate esigenze di interesse pubblico. Il mutamento di destinazione d’uso edilizio, invece, riguardando un edificio esistente, può comportare (sulla base di apposita previsione normativa di rango primario) il mero passaggio da una categoria funzionale all’altra, in deroga alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti, ovvero senza previa variante urbanistica, poiché in tal caso ciò che muta è solo l’uso funzionale di uno specifico, individuato bene immobile per come fino ad allora utilizzato, ciò che consente di evitare il passaggio della variante al p.r.g.

Nuova destinazione urbanistica prevista dal PRG: non ha effetti espulsivi

L’adozione e approvazione di uno strumento urbanistico generale (es. PRG, o PGT) è effettuata da una ampia potestà discrezionale da renderle perfino insindacabili nel merito, fatto salvo errori di fatto, formali, abnormità e irrazionalità (Consiglio di Stato IV n. 3292/2016).

L’attuale ordinamento giuridico consente e conferisce agli strumenti urbanistici generali la piena possibilità di effettuare verifiche e scelte sulla destinazione edificatoria pure riservate al potere discrezionale

In altre parole, lo strumento urbanistico può revisionare il piano delle funzioni di un territorio, ma non può comportare l’espulsione e chiusura di quelle già in esercizio.

Quindi, le destinazioni introdotte ex novo dagli strumenti urbanistici non possono avere effetto espulsivo delle attività già insediate, mentre solo la riattivazione di un’attività rimasta sospesa per un lungo periodo di tempo non beneficia delle medesime tutele.

Anche se lo strumento urbanistico proposto può essere improntato a criteri ragionevoli (come l’allontanamento dal centro abitato delle industrie insalubri), l’uso del potere di pianificazione con finalità espulsive è sempre vietato, in quanto contrario ai principi generali della materia TAR Lombardia (BS) Sez. I n. 374 del 15 marzo 2017).

Conclusioni e consigli

Resta inteso che per verificare le destinazioni d’uso ammissibili occorre effettuare puntuali verifiche degli atti di governo del territorio, partendo da quello fondamentale del Piano Regolatore Comunale, nonchè Regolamenti edilizi e per estendersi senza limiti alle discipline incidenti la localizzazione funzionale.

Non dimentichiamo di incrociare e sovrapporre i divieti, prescrizioni o criteri di compatibilità delle destinazioni d’uso eventualmente previsti dalle altre normative, atti, vincoli, regolamenti e discipline di settore comunque denominate.

Chiaramente non dimentichiamoci di accertare la destinazione d’uso comprovata dallo Stato Legittimo dell’immobile.