Aree edificate e asservite, ulteriori volumetrie autorizzabili con verifiche storiche al lotto pertinenza • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
22/03/2022
Urbanistica

Se un lotto urbanisticamente unitario è stato oggetto di interventi edificatori, la volumetria residua va calcolata decurtando quella già realizzata, a prescindere dei successivi frazionamenti

Le nostre città sono caratterizzate da volumetrie edificate nel corso di tanti decenni, spesso legittimate da vari titoli edilizi (concessioni, permessi e licenze) e riferite agli indici edificatori vigenti ad ogni rispettivo strumento urbanistico comunale.

Per valutare la residua edificabilità di un lotto è necessario effettuare una ricerca storica della legittimazione urbanistica ed edificatoria: si tratta cioè di ricostruire i passaggi delle relative trasformazioni correlate agli indici di densità edilizia (riferita alle zone territoriali) e fondiaria (riferita al singolo lotto).

Oltre alla verifica degli aspetti “oggettivi” urbanistici, è essenziale ricostruire anche la storia dei vari passaggi per la titolarità e proprietà intervenuti nel tempo: infatti le cubature e volumetrie restano asservite o ancorate ai lotti edificati di riferimento, restando irrilevante il successivo evolversi dell’assetto della situazione proprietaria (atti di trasferimento), catastale e/o tavolare (frazionamenti, piani particellari, accatastamenti, scorpori, ecc.).

La normale dinamica edificatoria ha inizio dal lotto unitario, su cui vengono realizzate le volumetrie autorizzate; in base agli indici edificatori e alla tipologia di intervento autorizzata è possibile che la volumetria del lotto sia stata:

completamente assorbita;
parzialmente assorbita, lasciando volumetria residuale riferita all’intero lotto unitario;

in seguito questo lotto potrebbe essere oggetto di frazionamenti e passaggi di proprietà, per essere oggetto di possibili ulteriori interventi edilizi sulle particelle derivate.

Ed ecco che si rende necessario spiegare il concetto di asservimento tecnico delle volumetrie, facendo riferimento alla giurisprudenza amministrativa, partendo dalle sentenze del Consiglio di Stato n. 2326/2020, n. 2215/2019.

Devo anticipare che il concetto di asservimento nasce come rapporto indissolubile tra costruzione di certa volumetria e lotto originario di pertinenza che l’ha legittimata.

Asservimento volumetrie edificate e residuali

La giurisprudenza menzionata ha delineato alcuni principi fondamentali inerenti la disciplina urbanistica edilizia, che riporto in estrema sintesi e commento:

«un’area edificatoria già utilizzata a fini edilizi è suscettibile di ulteriore edificazione solo quando la costruzione su di essa realizzata non esaurisca la volumetria consentita dalla normativa vigente al momento del rilascio dell’ulteriore (nuovo) permesso di costruire, dovendosi considerare non solo la superficie libera e il volume ad essa corrispondente, ma anche la cubatura del fabbricato preesistente al fine di verificare se, in relazione all’intera superficie dell’area (superficie scoperta più superficie impegnata dalla costruzione preesistente), residui l’ulteriore volumetria di cui si chiede la realizzazione, a nulla rilevando che questa possa insistere su una parte del lotto in seguito catastalmente divisa, dovendosi considerare irrilevanti i frazionamenti delle proprietà private medio tempore intervenuti: pertanto, quando un’area edificabile viene successivamente frazionata in più parti tra vari proprietari, la volumetria disponibile nell’intera area permane invariata, sicché, qualora siano già state realizzate sul lotto originario una o più costruzioni, i proprietari dei vari terreni, in cui detto lotto sia stato successivamente frazionato, hanno a disposizione solo la volumetria che eventualmente residua tenuto conto di quanto originariamente costruito».

Ergo, è previsto un meccanismo di “doppia conformità edificatoria” da riferirsi non soltanto alla situazione che appare ad oggi dalle risultanze catastali e di proprietà, ma anche alla ricomposizione temporale regressiva del lotto unitario di provenienza.

« in altri termini, qualora un lotto urbanisticamente unitario sia già stato oggetto di uno o più interventi edilizi, la volumetria residua, o la superficie coperta residua, va calcolata previo decurtamento di quella in precedenza realizzata, con irrilevanza di eventuali successivi frazionamenti catastali o alienazioni parziali, onde evitare che il computo dell’indice venga alterato con l’ipersaturazione di alcune superfici al fine di creare artificiosamente disponibilità nel residuo (v. Consiglio di Stato n. 2215/2019, n. 2941/2012);»

Qui emerge il punto fondamentale: senza questa doppia valutazione odierna e storica delle cubature derivate e originarie, si avrebbe l’effetto di moltiplicare e superare le volumetrie massime ammissibili dello strumento urbanistico comunale (Piano Regolatore).

L’area edificabile è uno spazio fisico che prescinde dal profilo di proprietà e includere particelle non contigue (Approfondimento)

Verrebbero vanificate le previsioni massime e il dimensionamento insediativo, con tutti gli effetti negativi per la progettazione degli standard urbanistici, dotazioni territoriali e urbanizzazioni varie. Ed ecco perchè si parla di asservimento delle volumetrie ai lotti di pertinenza, o addirittura di “vincolo di asservimento“:

Per comprendere meglio i riferimenti normativi e tecnici a cui fare riferimento, riporto ulteriori passaggi giurisprudenziali estratti dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2019, da ritenersi costanti anche ai giorni nostri:

– l’istituto dell’asservimento in senso tecnico si è configurato in seguito all’entrata in vigore del d.m. n. 1444/1968, con il quale sono stati introdotti nell’ordinamento, in attuazione dei precetti recati dall’art. 17 l. n. 765/1967 (introduttivo dell’art. 41-quinquies l. n. 1150/1942), limiti inderogabili di densità edilizia (v. Cons. Stato, Ad. plen. 23 aprile 2009, n. 3)

– in caso di edificio preesistente realizzato in epoca anteriore all’adozione del primo piano regolatore generale di un comune, con il quale per la prima volta nel territorio comunale siano stati introdotti indici di densità edilizia – territoriale (riferito a ciascuna zona omogenea) e fondiaria (riferito al singolo lotto) –, in assenza di limiti di volumetria non è configurabile un’ipotesi di asservimento in senso tecnico, ma è astrattamente configurabile un vincolo di c.d. asservimento pertinenziale, connotato dalla destinazione dell’area non edificata del lotto a servizio dell’edificio realizzato, in termini di complementarietà funzionale, dovendosi in tal caso aver riguardo al dato reale costituito dagli immobili preesistenti su detta area e delle relazioni che intrattengono con l’ambiente circostante (v. Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2009, n. 3; Cons. Stato, Sez. VI, 23 febbraio 2016, n. 732; Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 2018, n. 6397);

– qualora la normativa urbanistica imponga limiti di volumetria, il relativo vincolo sull’area discende ope legis, senza necessità di strumenti negoziali privatistici (atto d’obbligo, trascrizione, cessione di cubatura, ecc.), che devono invece sussistere quando il proprietario di un terreno intenda asservirlo a favore di un altro proprietario limitrofo, per ottenere una volumetria maggiore di quella che il suo solo terreno gli consentirebbe, oppure quando siffatto asservimento sia, per così dire, reciproco, nel senso che i proprietari di più terreni li asservino unitariamente alla realizzazione di un unico progetto (v. Cons. Stato., Sez. IV, 29 luglio 2008, n. 3766);

– dal provvedimento edilizio abilitativo, il cui rilascio attualizza le potenzialità edificatorie di un lotto, determinandone la cubatura assentibile in relazione ai limiti imposti dalla normativa urbanistica, sorge un vincolo di asservimento per cui, una volta esaurite le predette potenzialità, le restanti parti del lotto sono sottoposte ad un regime di inedificabilità che discende ope legis dall’intervenuta utilizzazione del lotto medesimo (v. Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2009, n. 3).

Asservimento o edificabilità residua: ricostruire la legittimazione urbanistica del lotto di pertinenza

In estrema sintesi, le verifiche di legittimazione urbanistica delle volumetrie devono ricostruire tutti i passaggi precedenti, sia in termini di:

passaggi di proprietà, senza i quali è impossibile avviare le ricerche presso gli elenchi dei titolo autorizzativi e Stato legittimo;
urbanistico edilizi: permessi e autorizzazioni varie, anche deliberazioni;
pianificazione territoriale: gli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi succeduti nel corso del tempo;

E’ molto importante e complesso questo tipo di ricostruzione storica e giuridica, perchè richiede elevate competenze in vari campi, primo tra tutti la conoscenza degli archivi comunali e dei relativi strumenti urbanistici.

Resta altrettanto sottinteso che la realizzazione, ampliamento o trasformazione delle volumetrie di un lotto inedificato o meno richieda queste verifiche esplorative, senza le quali è “normale” che un Comune possa dare diniego dalla istanza del permesso di costruire. Ciò avviene perchè (purtroppo) gli enti pubblici in passato non hanno gestito l’attività edificatoria con approccio olistico, realizzando la famosa banca dati dei crediti edificatori; oggi abbiamo la possibilità di farlo grazie ai Sistemi Informativi Territoriali con piattaforme GIS.

Resta il fatto che ricostruire i percorsi del passato di ogni lotto edificato diventa pressoché impossibile, forse il Catasto avrebbe possibilità di riuscirci.