Acquisizione gratuita per abusi edilizi: guida generale 2023 • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
02/02/2023
Abusi edilizi

Perdita della proprietà dell’immobile per mancata ottemperanza alla rimozione di illeciti edilizi

L’acquisizione rappresenta un passaggio obbligato e inserito all’interno di una catena provvedimentale prevista dall’art. 31 del D.P.R. 380/01 (Testo Unico Edilizia).

Questa particolare forma di acquisizione da parte della P.A. avviene senza indennizzo al responsabile dell’abuso: si tratta di una misura sanzionatoria piena, a sé stante e conseguente all’accertamento della mancata inottemperanza, come disposto dall’art. 31 c.3 del Testo Unico per l’edilizia.

Scopo dell’acquisizione gratuita: punire il responsabile azzerando il beneficio e l’arricchimento (illegittimo) che egli ha conseguito con la sua realizzazione. Inoltre la P.A. dopo l’acquisizione “di diritto”, deve effettuare una scelta tra conservazione e demolizione.

3. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonchè quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

Non può essere considerata quindi una sanzione “minore” o accessoria al primo provvedimento, cioè l’ordinanza di demolizione e rimessa in pristino. Inoltre l’acquisizione gratuita si muove in ambito amministrativo, rimanendo su un altro piano rispetto al procedimento penale e relative sanzioni accessorie connesse.

Indice:

Perdita della proprietà dell’immobile per mancata ottemperanza alla rimozione di illeciti edilizi
Quale soggetto punire con l’acquisizione gratuita per abusi edilizi
Procedimento amministrativo dell’acquisizione gratuita
Termine di ottemperanza alla demolizione abusi edilizi di novanta giorni
Interventi esclusi dall’acquisizione gratuita
Quali costruzioni e aree vengono acquisiti gratuitamente dal Comune?
Sanatorie edilizia e avvenuta acquisizione gratuita al patrimonio
Conclusioni e consigli

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Quale soggetto punire con l’acquisizione gratuita per abusi edilizi

Relativamente ad un edificio interessato da provvedimento di rimessa in pristino, possono presentarsi due casistiche circa il responsabile che ha commesso gli illeciti edilizi:

coincide col proprietario dell’immobile
è un soggetto diverso dal proprietario, a vari titoli (leciti o meno).

Nel primo caso di coincidenza tra autore dell’abuso edilizio e proprietà dell’immobile non ci sono approfondimenti da fare.

Nel secondo caso invece occorre distinguere i due profili separatamente, facendo riferimento alla giurisprudenza.

La sanzione acquisitiva al patrimonio dell’ente, in caso di inottemperanza dell’ordine di demolizione dell’abuso edilizio, non può essere comminata nei confronti dell’incolpevole proprietario del fondo dell’abuso edilizio, qualora rimasto accertata la sua estraneità (Consiglio di Stato n. 714/2023)

Diversamente è a dire per la sanzione demolitoria, la cui natura ripristinatoria e “reale” (relativa all’immobile, e non soggettiva) dello stato dei luoghi per come preesistente all’illecito, la rende impermeabile al necessario previo accertamento di profili di responsabilità colpevole del proprietario, anche ove subentrato all’autore dell’abuso.

Sia l’acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime, sia le sanzioni pecuniarie previste in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, possono lasciare indenne il proprietario, a condizione che sia rimasto estraneo all’esecuzione delle opere prive di titolo abilitativo, e che non abbia la disponibilità delle stesse, tuttavia resta ferma una presunzione di corresponsabilità a carico del medesimo.

Infatti il proprietario è tenuto ad adoperarsi con i mezzi previsti dall’ordinamento per impedire la realizzazione di abusi edilizi, o per agevolarne la rimozione, soprattutto dopo essere stato preavvertito dell’avvio del procedimento sanzionatorio; egli deve agire nel rispetto dei doveri di diligente amministrazione, correttezza e vigilanza nella gestione dei beni immobiliari, di cui abbia la titolarità (Consiglio di Stato n. 11622/ 2022).

Sull’Acquisizione gratuita propongo questi approfondimenti:

Procedimento amministrativo dell’acquisizione gratuita

L’acquisizione rappresenta un passaggio obbligato e inserito all’interno di una catena provvedimentale sequenziale prevista dall’art. 31 del D.P.R. 380/01.

Attualmente la sequenza repressiva è la seguente:

Ordine di demolizione;
accertamento dell’inottemperanza;
acquisizione gratuita al patrimonio pubblico;
mantenimento dell’opera illecita o demolizione d’ufficio;

La procedura di acquisizione gratuita indicata negli articolo 31 c.3 DPR 380/01 riguarda essenzialmente gli abusi edilizi “gravi”, quelli cioè compiuti:

Permesso di Costruire: in assenza, in totale difformità o con variazioni essenziali rispetto ad esso;
SCIA alternativa al Permesso (art. 23 DPR 380/01): in assenza, in totale difformità o con variazioni agli interventi edilizi di cui al predetto articolo, mentre sulle ristrutturazioni “pesanti” previste nel TUE all’articolo 10 sembrerebbero escluse perchè inquadrate nell’articolo 33;

Essendo una misura repressiva di natura automatica, non c’è necessità di avviso di inizio o avvio del procedimento (Consiglio di Stato n. 3795/2017, n. 2194/2014).

Termine di ottemperanza alla demolizione abusi edilizi di novanta giorni

Per effettuare la demolizione o rimozione degli abusi edilizi sono concessi novanta giorni non prorogabili.

In caso di mancata ottemperanza, cioè nel caso in cui non si siano demolite tali opere, il Comune acquisisce gratuitamente e di diritto, ciò significa che non è necessario che il Comune debba effettuare un ulteriore apposito procedimento che dia titolo per effettuare l’acquisizione gratuita. Il diritto all’acquisizione gratuita si concretizza con l’inottemperanza alla demolizione nei termini disposti (novanta giorni dalla notifica dell’ordinanza demolitoria).

In altre parole, l’a’accertamento della mancata demolizione e ripristino (inottemperanza) entro i termini costituisce titolo per:

provvedere alla trascrizione gratuita nei Registri Immobiliari nel patrimonio immobiliare del Comune;
immissione in possesso.

Tradotto: il proprietario perde proprietà e disponibilità dell’immobile/manufatto e relativa area individuata come segue. Perde anche la possibilità di presentare una sanatoria edilizia, anche tardiva.

Nella catena procedurale repressiva l’acquisizione gratuita rappresenta il terzo passaggio, nel quale la P.A. dovrà valutare una serie di interessi pubblici, in particolare quello prevalente tra:

vantaggio del suo mantenimento destinandolo ad uso pubblico (se ci sono i presupposti oggetti, es. statica dell’immobile);
contrasto con altri interessi pubblici, quali urbanistici, ambientali o infrastrutturali;

La scelta del mantenimento in opera e destinazione ad uso pubblico deve avvenire con delibera del consiglio comunale (art. 31 comma 5 de. T.U.E.). Qualora non vi siano i presupposti del mantenimento, l’opera è destinata alla demolizione, e ciò avviene tramite:

emissione di ordinanza del dirigente/responsabile dell’ufficio comunale;
a cura del Comune, a spese dei responsabili dell’abuso, cioè il Comune agisce direttamente anticipando le spese, con riserva di recuperarle poi da essi;

Per gli interventi abusivamente eseguiti su terreni sottoposti, in base a leggi statali o regionali, a vincolo di inedificabilità, l’acquisizione gratuita, nel caso di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, si verifica di diritto a favore delle amministrazioni cui compete la vigilanza sull’osservanza del vincolo. Tali amministrazioni provvedono alla demolizione delle opere abusive ed al ripristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili dell’abuso. Nella ipotesi di concorso dei vincoli, l’acquisizione si verifica a favore del patrimonio del comune.

Avvio del procedimento e valutazione discrezionale: per l’acquisizione gratuita non è previsto l’avviso di inizio del procedimento nei confronti del soggetto, in quanto trattasi di provvedimento o atto aventi natura vincolata, e non può essere diverso (Cons. di Stato n. 6021/2021, n. 3795/2017, n. 2194/2014).

Interventi esclusi dall’acquisizione gratuita

Restano esclusi da questo regime severo e repressivo gli interventi compiuti in base al DPR 380/01:

Parziale difformità dal Permesso di Costruire (art. 34 )
Ristrutturazioni “pesanti” definite dall’art. 10 c.1 lettera c) effettuate in assenza o totale difformità dal Permesso di Costruire (art. 33)
Assenza o difformità sottoposti a:
- SCIA ordinaria (art. 37)
- CILA (art. 6-bis), e anche CILAS

Quali costruzioni e aree vengono acquisiti gratuitamente dal Comune?

Emerge il problema di individuazione dei beni immobili acquisibili: mentre l’immobile “costruito” ha caratteristiche fisiche ed è oggettivamente individuabile, l’area di sedime deve essere individuata precisamente in termini quantitativi e delimitata.

Il Testo Unico dispone una serie accorgimenti atti a facilitare l’individuazione e limiti quantitativi dell’aree da acquisire contestualmente al manufatto edificato.

In particolare l’acquisizione gratuita è effettuata nei confronti di:

manufatto abusivo (es. costruzione)
area di sedime (secondo il Reg. Edilizio Tipo è l’impronta a terra dell’edificio o del fabbricato, corrispondente alla localizzazione dello stesso sull’area di pertinenza);
ulteriore area circostante acquisibile di diritto (con limiti);

La quantità di area circostante confiscabile non è illimitata, ma soggetta ad alcuni limiti e condizioni, disposte dall’art. 31 comma 3 del D.P.R. 380/01, e sono i seguenti:

quella necessaria per realizzare opere analoghe a quelle abusive secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche;
essa comunque non può essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

Occorre riflettere pure su come inquadrare la definizione di “complessiva superficie utile” citata dall’art. 31 c.3 DPR 380/01. Infatti è da capire bene se il legislatore intende fare riferimento alla:

superficie calpestabile netta, di ogni piano edificato;
superficie utile lorda, di ogni piano edificato;
superficie area di sedime, cioè della “impronta” al suolo dell’edificio;

E’ molto importante questo passaggio perchè la loro scelta applicativa, moltiplicata per dieci volte nell’acquisizione gratuita, può significare enormi variazioni di risultato. Non è detto che l’individuazione dell’area da acquisire sia automatica e fattibile in qualsiasi caso.

Sanatorie edilizia e avvenuta acquisizione gratuita al patrimonio

Fin quanto questi termini possono essere superabili nella presentazione dell’istanza di sanatoria edilizia?

L’articolo 36 comma 1 D.P.R. 380/01 prevede l’unica procedura a regime ordinario che permette l’ottenimento della sanatoria edilizia per certi illeciti edilizi gravi. Essa ammette la possibilità di presentazione entro i termini indicati nelle ordinanze/ingiunzione di rimessa in pristino, e un secondo termine aggiuntivo ovvero l’irrogazione delle sanzioni amministrative (come appunto l’acquisizione gratuita).

Ecco che il termine di presentazione della sanatoria edilizia da una parte si può prolungare oltre quelli indicati in precedenza: tuttavia decorsi questi termini l’amministrazione competente può (e deve) procedere a svolgere i successivi adempimenti repressivi, primo tra tutti l’accertamento di inottemperanza. Fino ad allora l’opera mantiene la sua esistenza illegittima, il soggetto conserva la titolarità e infine può presentare l’istanza di sanatoria.

Tuttavia con l’accertamento di inottemperanza viene a mancare la titolarità giuridica del bene, con la contestuale e automatica acquisizione gratuita al Comune, e l’impossibilità dell’ex proprietario/responsabile dell’abuso a depositare l’istanza di sanatoria edilizia.

Infatti il diniego della sanatoria sarà automatica perchè mancante della legittimazione a chiedere la regolarizzazione del bene, presupposto fondamentale che viene a mancare conseguentemente all’acquisizione del bene abusivo alla proprietà comunale (Consiglio di Stato n. 7023/2022).

Conclusioni e consigli

Occorre prestare attenzione alla decorrenza dei termini di ottemperanza concessi dall’ordinanza/ingiunzione a demolire, perchè dopo esso la P.A. può venire in qualunque momento a verbalizzare e accertare l’avvenuta inottemperanza.

E’ da quel momento che l’immobile è stato acquisito gratuitamente di diritto dal Comune.

Inoltre è importante valutare questi termini anche per presentare o meno istanza di accertamento di conformità per regolarizzare l’immobile, cioè ottenere la sanatoria edilizia.