Abusi con vincolo paesaggistico, quando aumentano la superficie utile e volume • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
06/10/2022
Abusi edilizi

Concetti di volumetria e superficie utile sono rinviati a quelli in materia urbanistico-edilizia

Nell’ambito della regolarizzazione degli illeciti su beni sottoposti a vincolo paesaggistico facciamo riferimento alla unica vigente procedura, prevista dall’art. 167 comma 5 del D.Lgs. 42/2004.

Si chiama procedura di Accertamento della Compatibilità paesaggistica, e riguarda gli illeciti espressamente previsti dal precedente comma 4:

a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;

c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

Indubbiamente il punto a) prevede una categoria di illeciti edilizi molto ampia, dalla quale vanno esclusi tassativamente quelli che hanno comportato:

creazione di superficie utile
aumento di superficie utile rispetto a quella legittimamente realizzata;
creazione di volume
aumento di volume rispetto a quello legittimamente realizzato;

Ho volutamente articolato in maniera estesa l’elenco di opere illecite escluse automaticamente dalla possibilità di sanare e regolarizzare (soltanto) il profilo paesaggistico, per capire meglio quanto segue.

Le definizioni di volume e superficie contenute nell’art. 167 del Codice non rendono chiaro quando siano applicabili, in quanto generiche (a prima lettura) rispetto a quelle più raffinate e introdotte nella normativa edilizia (DPR 380/01, Regolamento Edilizio Tipo, eccetera). A queste dobbiamo anche aggiungere quelle integrate da norme regionali e locali.

La risposta dettagliata possiamo ricavarla dalla giurisprudenza amministrativa, in particolare dall’orientamento “rigido” che possiamo leggere nel prossimo paragrafo.

Volume e superficie utile, si interpretano rinviando al significato tecnico-giuridico in materia urbanistico-edilizia.

Il Consiglio di Stato con sentenze n. 1932/2022, n. 4568/2021, n. 4661/2020, n. 2250/2020, ha statuito che «il rinvio ai concetti di volumetria e superficie utile, previsto dall’art. 167, co. 4, D.Lgs. n. 42/2004, per cui l’autorità preposta alla gestione del vincolo nei casi indicati accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, non può che interpretarsi nel senso di un rinvio al significato tecnico -giuridico che tali concetti assumono in materia urbanistico -edilizia, trattandosi di nozioni tecniche specificate dalla normativa urbanistico -edilizia e non dal Codice dei beni culturali e del paesaggio».

Tale orientamento, prosegue e precisa pure che «non può quindi ammettersi, anche ai fini di certezza del diritto, che il concetto di superficie utile in ambito paesaggistico possa avere un significato differente e più ampio rispetto a quello utilizzato nella materia urbanistica ed edilizia, e tale da ricomprendervi sempre, ed in ogni caso, superfici calpestabili esterne».

Da questa impostazione emerge quindi un rapporto “duale” e reciproco tra le omologhe definizioni usate in ambito paesaggistico ed urbanistico.

Possiamo sintetizzare che il Codice D.Lgs. 42/2004 non fornisce le definizioni di volume e superficie utile, rendendo necessario il “prestito” da quelle in materia edilizia; ma è anche vero che questo criterio non può essere “abusato” in senso più ampio di quello urbanistico edilizio.

Vediamo allora alcuni esempi pratici

Nella sentenza CdS n. 1932/2022 viene ritenuto che la realizzazione di un balcone non configuri creazione di superficie utile, ad esclusione di quanto previsto da norme locali. Quest’ultima ipotesi di esclusione va relazionata alla sopravvenienza del Regolamento Edilizio Tipo nazionale, che ha operato una distinzione tra superficie utile e accessoria.

Altro caso interessante invece la sentenza CdS n. 4661/2020. All’interno di un edificio abitativo, suddiviso su due livelli, l’abbassamento del solaio di calpestio ha aumentato le altezze interne di un locale sottotetto rendendolo abitabile e comportare il passaggio da superficie accessoria a superficie utile.
Si tratta di una variazione assolutamente non marginale, che comporta un significativo scostamento rispetto a quanto assentito con il permesso di costruire. Da qui emerge il corretto richiamo da parte dell’amministrazione ad una modifica che ha comportato la traslazione di una superficie dalla categoria di superficie accessoria a quella di superficie utile, che per la sua dimensione contrariamente a quanto affermato dal giudice di prime cure comporta “una innovazione non diluibile nell’insieme paesistico”.

Diversamente ragionando, l’incremento della superficie utile non comportante aumento di volumetria dovrebbe essere sempre irrilevante a fini paesaggistici. Ma una simile interpretazione risulta del tutto difforme dal dato letterale, oltre che irragionevolmente limitante rispetto alla tutela paesaggistica. Si pensi al rilievo che l’aumento non regolato del carico urbanistico può avere rispetto alla conservazione dei beni paesistici. Va altresì considerato che rispetto alla dimostrazione della lesività dell’abuso offerta dall’amministrazione posta a tutela del paesaggio, l’originario ricorrente non offre alcuna prova contraria.

Conclusioni e consigli

Se teniamo conto di queste considerazioni, allora si arriva a sostenere che qualsiasi aumento di carico urbanistico comporti l’esclusione dall’accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167, anche senza effettuare opere come il cambio di destinazione d’uso.

Infatti l’aumento di carico urbanistico avviene indubbiamente con aumento di volumetria e superficie utile, di qualsiasi tipo; di conseguenza diverrebbe anche causa ostativa al rilascio della Compatibilità paesaggistica di cui all’art. 167 del Codice.

Una visione rigidissima, non ci sono dubbi.