Abusi edilizi, differenza tra Lottizzazione abusiva e costruzione senza Permesso di costruire

Trasformazioni edilizie rilevanti possono avvenire in contrasto con strumenti urbanistici e richiedere nuove urbanizzazioni o loro potenziamento

E’ difficile individuare il confine esatto tra due particolari reati edilizi, cioè lottizzazione abusiva e costruzione realizzata in assenza di permesso di costruire.

Se la normativa non fornisce una risposta chiara, non mi sembra che la giurisprudenza riesca a colmare questo dubbio.

Torno sull’argomento della lottizzazione abusiva perchè mi ero ripromesso di affrontare questo argomento, cioè la distinzione del più alto reato edilizio da quello sottostante, se così possiamo dirlo.

Oppure: quando è che un insieme di opere realizzate in contrasto alla disciplina pianificatoria e urbanistica può superare lo spartiacque di “semplice costruzione abusiva” per sconfinare nella lottizzazione abusiva?

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Una definizione e tre tipologie di lottizzazione abusiva

La definizione di lottizzazione abusiva, una volta contenuta nell’art. 18 L. 47/85, oggi la troviamo nell’art. 30, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, che riporto integralmente:

«Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabiliti dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.»

La giurisprudenza ha individuato tre specifiche sottocategorie di lottizzazione abusiva, cioè di tipo:

La ripartizione di queste tipologie puoi visionarla meglio nel blog a questo articolo.

Per lottizzazione abusiva dovremmo intendere una trasformazione urbanistica o edilizia non consentita dal PRG

Realizzare un manufatto o una costruzione senza il necessario permesso di costruire costituisce di per sè illecito edilizio grave e penalmente sanzionabile. Inoltre, in base alla tipologia e modalità di esecuzione, essa potrebbe anche:

  1. aver inciso a livello di urbanizzazione, rendendo necessarie nuove urbanizzazioni o modificare/potenziare quelle esistenti
  2. essere in contrasto con le previsioni dello strumento urbanistico e della disciplina pianificatoria;

E proprio in presenza di questi due fattori che la contestazione dell’abuso edilizio potrebbe anche passare da intervento eseguito in assenza di permesso di costruire (art. 31 DPR 380/01) alla lottizzazione abusiva (art. 30 DPR 380/01).

Il primo nodo è critico sotto ogni punto di vista: con molta probabilità l’intervento edilizio abusivo potrebbe avere incidenza sulle urbanizzazioni e del contesto territoriale in cui è situato. In base alla tipologia di manufatto, alla sua destinazione d’uso ed esigenze, l’urbanizzazione primaria diventa essenziale per consentire un normale uso.

Pensiamo ad una abitazione, senza acquedotto, fognature, dotazioni territoriali, strade, eccetera: se la costruzione abusiva è avvenuto in area non urbanizzata e si rende necessaria, con buona probabilità l’intervento potrebbe configurarsi in contrasto allo strumento urbanistico (Piano Regolatore Comunale).

E’ qui che nasce un dubbio spontaneo: ma allora diventerebbe probabile l’idea che molti interventi abusivi configuranti opera in assenza di permesso di costruire, debbano essere contestati come lottizzazione abusiva?

E la distinzione tra abuso edilizio ordinario e lottizzazione abusiva quindi?

Intanto vorrei sottolineare che la giurisprudenza amministrativa e quella penale hanno avuto modo di precisare il significato dell’inciso “in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”, che preso alla lettera non distinguerebbe la lottizzazione abusiva da un ordinario abuso edilizio.

La giurisprudenza infatti è concorde nell’affermare che l’interesse protetto dalla norma è in sintesi quello di garantire un ordinato sviluppo urbanistico del tessuto urbano, in coerenza con le scelte pianificatorie dell’amministrazione (Consiglio di Stato n. 5861/2022, n. 3750/2017, n. 3115/2014, n. 3381/2012, Cass. Pen. n. 51710/2013).

Un ulteriore risposta potremmo ottenerla leggendo il principio riportato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 5064/2022, indicante un criterio generale per invidivuare la lottizzazione abusiva di fronte a diverse opere abusive compiute singolarmente:

Per valutare un’ipotesi di lottizzazione appare necessaria una visione d’insieme dei lavori realizzati, ossia una verifica dell’attività edilizia nel suo complesso: sussiste pertanto lottizzazione abusiva anche laddove per singole opere edilizie sia stato rilasciato un titolo abilitativo e tuttavia, valutata nella sua interezza, l’attività edificatoria abbia determinato una variazione della destinazione d’uso dei manufatti già realizzati, in contrasto con la strumentazione urbanistica vigente; ove manchi la specifica autorizzazione a lottizzare, la lottizzazione abusiva sussiste e deve essere sanzionata anche se, per le singole opere facenti parte di essa, sia stato rilasciato il permesso di costruire.

Lottizzazione abusiva anche in zone parzialmente o completamente urbanizzate

Non aiuta affatto neanche la situazione in cui l’intervento abusivo sia avvenuto in una zona territoriale dotata di adeguate urbanizzazioni, in tutto o in parte non fa differenza.

Infatti la giurisprudenza penale ha raggiunto un consolidato principio (vedasi anche Cass. Pen. n. 18527/2022) per cui l’intervento di lottizzazione abusiva possa configurarsi anche in zone in tutto o in parte urbanizzate:

Con riferimento, poi, al fatto che l’area oggetto dell’intervento di lottizzazione sarebbe stata in parte già urbanizzata – circostanza che peraltro la sentenza impugnata esclude – , deve ribadirsi il consolidato principio secondo cui il reato di lottizzazione abusiva è configurabile con riferimento a zone di nuova espansione o scarsamente urbanizzate relativamente alle quali sussiste un’esigenza di raccordo con il preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione (Cass. Pen. 6629/2014, Giannattasio e aa., Rv. 258932), sicché deve escludersi con riferimento a zone completamente urbanizzate, laddove è invece configurabile sia con riferimento a zone assolutamente inedificate, sia con riferimento a zone parzialmente urbanizzate in cui sussista un’esigenza di raccordo con il preesistente aggregato abitativo (Cass. Pen. n. 37472/2008).

Cambio di destinazione interferente con la pianificazione e governo del territorio, qualifica lottizzazione abusiva?

Quando l’intervento edilizio nel suo complesso è stato posto in spregio e contrasto alla destinazione d’uso del territorio impressa dallo strumento urbanistico (PRG), allora probabilmente configura lottizzazione abusiva.

Questi principi sono già stati riconosciuti da anni dalla giuriprudenza, molto spesso nelle zone agricole e del territorio aperto, proprio perchè l’incidenza del solo cambio d’uso assume maggiore impatto, se paragonato astrattamente ad una zona già urbanizzata.

Pertanto emerge anche l’ipotesi in cui il mutamento di destinazione d’uso, avvenuto in contrasto con le disposizioni pianificatorie dello strumento urbanistico comunale, possa “sconfinare” nella lottizzazione abusiva.

Riporto alcuni di questi principi estrapolandoli dalla relativa sentenza, vediamo il primo:

13.6 Conclusivamente si deve ribadire che la lottizzazione abusiva è un fenomeno unitario che trascende la consistenza delle singole opere di cui si compone e talora ne prescinde, come nel caso del mutamento di destinazione d’uso di complessi edilizi regolarmente assentiti, e assume rilevanza giuridica per l’impatto che determina sul territorio interferendo con l’attività di pianificazione, conservazione dei valori paesistici e ambientali, dotazione e dimensionamento degli standard (C.G.A.R.S., sez. I, n. 93/2021). I rilievi degli appellanti non risultano idonei ad inficiare la coerenza logica del provvedimento, posto che da un lato, si soffermano su singoli aspetti, trascurando la globalità del insieme probatorio posto a fondamento del provvedimento, e dall’altro alto si rivelano in contrasto con l’orientamento della giurisprudenza dominante (Cons. di Stato n. 3393/2022, n. 5403/2021).

E il secondo sulla stessa linea, estratto da Consiglio di Stato n. 5064/2022:

La giurisprudenza ha chiarito che: “per valutare un’ipotesi di lottizzazione appare necessaria una visione d’insieme dei lavori realizzati, ossia una verifica dell’attività edilizia nel suo complesso: sussiste pertanto lottizzazione abusiva anche laddove per singole opere edilizie sia stato rilasciato un titolo abilitativo e tuttavia, valutata nella sua interezza, l’attività edificatoria abbia determinato una variazione della destinazione d’uso dei manufatti già realizzati, in contrasto con la strumentazione urbanistica vigente; ove manchi la specifica autorizzazione a lottizzare, la lottizzazione abusiva sussiste e deve essere sanzionata anche se, per le singole opere facenti parte di essa, sia stato rilasciato il permesso di costruire” (Cons. St., 19 giugno 2014, n. 3115). In altri termini, è irrilevante la circostanza che gli interventi edilizi degli appellanti siano stati assentiti dal Comune, dovendo considerarsi non già le singole porzioni di suolo in modo isolato e atomistico, ma lo stravolgimento della destinazione di zona nel suo complesso (cfr. Cons. St., n. 26 del 18 gennaio 2016).

Sanzioni penali e regime repressivo della lottizzazione abusiva: dalla pena alla confisca gratuita

La lottizzazione abusiva costituisce reato edilizio grave, e viene pertanto sanzionato sotto due profili:

  • penale: arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro;
  • amministrativo: con sentenza definitiva penale, confisca con acquisizione gratuita e diritto al patrimonio del comune, trascrivibile immediatamente nei registri immobiliari.

Art. 44 (L) – Sanzioni penali (Le sanzioni pecuniarie di cui al presente articolo sono aumentate del cento per cento ai sensi dell’art. 32, comma 47, legge n. 326 del 2003)
1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:
a) l’ammenda fino a 10.329 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
b) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 5.164 a 51.645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione;
c) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell’articolo 30.
La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.
2. La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.

Conclusioni e consigli

La disciplina urbanistica ed edilizia ci mette spesso davanti a situazioni che richiedono valutazione discrezionale e interpretazioni, e questo vale anche per la Pubblica Amministrazione.

Il vero nodo è che trattandosi di interventi edilizi gravi soggetti a sanzioni pesanti, tra cui l’acquisizione gratuita, diventa essenziale capire quando l’abuso edilizio sconfina nella lottizzazione abusiva o meno.

Per dirne una: l’opera compiuta in assenza di permesso di costruire può sperare nell’ottenimento del Permesso di Costruire in sanatoria con l’art. 36 DPR 380/01, mentre la lottizzazione abusiva è un reato senza speranza di sanatoria postuma; infatti il “vero” reato è aver trasformato il territorio in contrasto agli strumenti pianificatori e senza la relativa autorizzazione. Viene punito infatti l’illecito compiuto anche verso l’assetto del territorio, l’interesse pubblico che prevale su quello del privato.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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