Ristrutturazione ricostruttiva anche per edifici crollati e demoliti anteriormente al DL 69/2013

“Contrordine compagni“, avrebbero sentenziato un tempo, ma il succo è il medesimo alla luce della sentenza del Consiglio di Stato n. 2857/2025, che ribalta la dura presa di posizione assunta precedentemente dalla sentenza n. 616/2023, riguardante l’articolo 30 del D.L. n. 69/2013 (che ha modificato l’art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. n. 380 del 2001) sulla qualifica di ristrutturazione edilizia ai soli edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della norma stessa, escludendo invece quelle stesse casistiche verificatesi prima del D.L. 69/2013 per lasciarle in regime di nuova costruzione.

Precedente orientamento restrittivo per edifici crollati o demolito post DL 69/2013

Il Consiglio di Stato, con la sentenza 616/2013, aveva ritenuto che l’ampliamento della ristrutturazione “ricostruttiva” riservata ad edifici già demoliti o crollati avesse un limite cronologico, cioè l’entrata in vigore della L. 98/2013 (9 ottobre 2013). Di conseguenza, gli edifici crollati o demoliti anteriormente all’entrata in vigore della L. 98/2013, non avrebbero dovuto rientrare nella ristrutturazione edilizia, ma in nuova costruzione. La stessa sentenza n. 616/2023 ha anche tenuto conto delle modifiche apportate alla definizione di ristrutturazione edilizia dal D.L. 76/2020, ritenendo che abbia ulteriormente accentuato il requisito di continuità con l’edificio preesistente, aperto con D.L. 69/2013.

Siccome la quantità di edifici diruti e collabenti è in tali condizioni da decenni, ovvero anteriormente al cosiddetto “Decreto del Fare” n. 69/2013 (convertito in L. 98/2013), il passaggio da nuova costruzione a ristrutturazione edilizia rimaneva riservato a poche casistiche per le quali si doveva accertare l’inizio dell’evento demolitorio e di crollo posteriormente a tale data.

Tale risultato in effetti appariva illogico e controproducente ad una logica di semplificazione, e la motivazione di questa irretroattività è attribuita al comma 6 dell’articolo 30 D.L. 69/2013, il quale stabilisce espressamente che le modifiche del predetto articolo (verso il DPR 380/01) si applicano “dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”, cioè in vigenza dal 9 ottobre 2013. Questa disposizione trova comunque efficacia, anche se non la troviamo espressamente riportata all’interno del testo unico edilizia. In sintesi, il precedente orientamento escludeva una portata retroattiva del D.L. 69/2013 e stabiliva due autonomi regimi edilizi verso le costruzioni il cui crollo o demolizione fosse avvenuto:

• ante L. 98/2013: sono da considerare automaticamente nuova costruzione, soggetta a permesso di costruire;
• post L. 98/2013: rientrano in ristrutturazione edilizia, ma rispettando diverse condizioni e presupposti, in particolar modo quelli sopravvenuti col DL 76/2020, L. 34/2022 e L. 91/2022.

La qualifica di ristrutturazione edilizia estesa al ripristino di edifici crollati o demoliti

L’oggetto di contestazione contenuto nell’anzidetta sentenza n. 2857/2025 di Consiglio di Stato riguarda la «contestazione dei presupposti giuridici affinché possa configurarsi la nozione di ristrutturazione edilizia, come prevista dall’art. 3 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 380 del 2001, modificato dall’art. 30 co. 1 lett a) del d.l. n. 69 del 2013, convertito con modificazioni dalla l. 9 agosto 2013, n. 98, secondo cui “Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”».

Sullo stesso argomento, il TAR Puglia, con sentenza n. 847/2024, ha confermato che l’articolo 30 del D.L. n. 69/2013, in quanto norma irretroattiva, si applica per il futuro «se in ed in quanto i fatti presupposti si siano inverati, tutti, nel vigore delle nuove disposizioni. Di conseguenza, deve ritenersi che solo in relazione ad edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 98/2013, di conversione del D.L. n. 69/2013, sarebbe possibile che ne sia assentita la ricostruzione (non contestuale) come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013» (cfr. Cons. Stato n. 616 dell’8 gennaio 2023).

Nuovo orientamento, ristrutturazione edilizia estesa a ricostruzione edifici demoliti o crollati ante DL 69/2013

Per fortuna la sentenza di Consiglio di Stato n. 2857/2025 ha invertito l’orientamento, con l’effetto di estendere la categoria di ristrutturazione edilizia agli edifici crollati e demoliti anteriormente all’entrata in vigore del D.L. 69/2013. Il Consiglio di Stato non ha condiviso l’interpretazione ermeneutica assunta dalla precedente sentenza n. 616/2023, ammettendo invece l’applicazione retroattiva della norma anche a casistiche anteriori all’entrata in vigore del D.L. 69/2013.

Intanto, come sostenuto dal Consiglio di Stato, la ratio semplificatrice del D.L. 69/2013 è quella di allargare l’ambito applicativo della nozione di ristrutturazione edilizia, ricomprendendovi tutti gli interventi di ripristino di edifici o parti di essi:

• già crollati o demoliti all’atto dell’entrata in vigore della norma;
• crollati o demoliti successivamente all’entrata in vigore della norma;
• non necessariamente crollati o demoliti.

Inoltre, l’elemento che distingue la ristrutturazione edilizia dalla nuova costruzione è la preesistenza del manufatto e la possibilità di pervenire ad un organismo in tutto o in parte diverso da ciò che già esiste, elementi che sussistono anche in relazione agli edifici crollati o demoliti prima dell’entrata in vigore della norma, purché, come precisa la norma, sia possibile accertarne la preesistente consistenza.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto di non condividere l’impostazione ermeneutica, in quanto l’art. 30 del D.L. n. 69/2013 non si applica necessariamente agli edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della norma, richiamando principi stabiliti dalla Cassazione in tema di retroattività (Sezioni Unite n. 2061 del 28 gennaio 2021, n. 2061) la «retroattività normativa, infatti, è da apprezzarsi come sussistente allorquando una disposizione di legge introduca, sulla base di una nuova qualificazione giuridica di fatti e rapporti già assoggettati all’imperio di una legge precedente, una nuova disciplina degli effetti che si sono già esauriti sotto la legge precedente, ovvero una nuova disciplina di tutti gli effetti di un rapporto posto in essere prima dell’entrata in vigore della nuova norma, senza distinzione tra effetti verificatisi anteriormente o posteriormente alla nuova disposizione, pur essendo possibile separare ontologicamente gli uni dagli altri e non sussistendo tra i medesimi un rapporto di inerenza o dipendenza. Non è dato, invece, ravvisare la retroattività di una norma allorché essa disciplini status, situazioni e rapporti che, pur costituendo lato sensu effetti di un pregresso fatto generatore (previsti e considerati nel quadro di una diversa normazione), siano distinti ontologicamente e funzionalmente (indipendentemente dal loro collegamento con detto fatto generatore), in quanto suscettibili di una nuova regolamentazione mediante l’esercizio di poteri e facoltà non consumati sotto la precedente disciplina».

La norma è intervenuta sulla qualificazione di un intervento edilizio, quello di ristrutturazione edilizia, applicabile a tutte le condotte, facoltà e poteri che non si sono ancora consumati integralmente sotto la precedente disciplina. Ne consegue che la norma si applicherà sia agli edifici (già) crollati o demoliti alla data di entrata in vigore della norma, sia a quelli crollati o demoliti successivamente all’entrata in vigore della norma medesima, sempre che, dopo l’entrata in vigore di quest’ultima, vengano posti in essere gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.

Ai fini della retroattività della norma, non assume alcun rilievo la considerazione che prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 69 del 2013, la ristrutturazione edilizia presupponeva una particolare relazione di continuità tra edificio preesistente ed edificio risultante dalla ristrutturazione, in maniera tale che le due operazioni, cioè la demolizione e la ricostruzione, avvenissero in un unico contesto.

La circostanza che l’art. 30, comma 1, lett. a) del d.l. n. 69 del 2013 abbia inciso sul requisito della continuità tra crollo/demolizione e ripristino, anche consentendo di realizzare, come ristrutturazione edilizia «gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza», cioè quegli interventi in cui la ricostruzione/ripristino non è necessariamente già programmata al momento in cui l’edificio preesistente viene demolito o crolla, non impedisce di applicare la citata norma anche agli edifici già crollati o demoliti al momento dell’entrata in vigore della norma medesima.

Nella ristrutturazione edilizia, infatti, vi rientrano gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e tra questi interventi si annoverano anche quelli di ripristino di un edificio attraverso la sua ricostruzione, indipendentemente dalla circostanza temporale, irrilevante ai fini dell’applicazione della norma, che l’edificio non sia ancora crollato al momento della entrata in vigore della norma medesima.

Ciò che conta è che l’intervento di ripristino dell’edificio avvenga dopo l’entrata in vigore della norma, restando irrilevante la circostanza che riguardi edifici «eventualmente già crollati o demoliti».

L’utilizzo dell’avverbio “eventualmente” conferma che il crollo o la demolizione dell’edificio possono anche essere già avvenuti al momento dell’entrata in vigore della norma, ma tale aspetto non rappresenta un profilo dirimente per l’operatività della nuova nozione di ristrutturazione edilizia.

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