Fiscalizzazione non configura Sanatoria edilizia, neanche dopo Linee Guida MIT Salva Casa (secondo me) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
24/02/2025
Fiscalizzazione

Il significato generale di Stato Legittimo viene eccessivamente confuso oltre il concetto di stato di diritto ad esistere

Qualcuno ha brindato dopo aver letto i punti 1.2 e 1.3 delle celebri Linee Guida L. 105/20024 “Salva Casa” diffuse dal Ministero delle infrastrutture lo scorso 29 gennaio, in particolare sul possibile effetto di “sanatoria implicita” conseguente alle fiscalizzazioni, ovvero il pagamento della sanzione pecuniaria. Si riporta integralmente il passaggio incriminato sostenente che la fiscalizzazione abbia sanato la posizione dell’illecito edilizio:

D1.3.1 In che modo il pagamento di sanzioni (cd. fiscalizzazioni) e le dichiarazioni sulle tolleranze si rapportano allo stato legittimo?
l pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6 (cd. fiscalizzazioni) e le dichiarazioni sulle tolleranze di cui all’articolo 34-bis “concorrono” alla dimostrazione dello stato legittimo. Ne deriva che a seguito delle modifiche introdotte dal DL Salva Casa le difformità oggetto di fiscalizzazione o rientranti nella disciplina sulle tolleranze potranno essere considerate pienamente sanate anche ai fini della dimostrazione dello stato legittimo attraverso la mera esibizione delle predette attestazioni (il pagamento della sanzione o la dichiarazione del tecnico asseveratore). Tale innovazione consente di superare le incertezze risultanti dalla precedente normativa, che portavano a “tollerare”, ma non a “sanare” le difformità interessate da fiscalizzazioni o dalla disciplina sulle tolleranze.

Ritengo invece che la Fiscalizzazione di illeciti edilizi non abbia valore di sanatoria

Anche prima del Salva Casa esisteva già una sola ipotesi di fiscalizzazione o sanzionamento pecuniario con espresso valore sanante riconosciuto dal DPR 380/01, ma circoscritto alle sole casistiche ammesse dall’articolo 38 per annullamento di permesso di costruire. Per questo occorre frenare gli entusiasmi e riporre lo champagne nel cassetto, in quanto alcuni punti di semplificazione e regolarizzazione automatica di “facile annuncite” sono già stati contraddetti dalla pochissima giurisprudenza uscita finora, immediatamente dopo la L. 105/2024, ovvero sulla:

Verifica legittimità dei titoli pregressi del Comune, prima pronuncia TAR Lombardia n. 227/2025
Ultima titolo abilitativo sanante, prima pronuncia Consiglio di Stato n. 9877/2024;

A questo primo sparuto elenco di “affondamento” degli sbandierati esagerati vantaggi offerti dal Salva Casa si deve aggiungere che le stesse Linee guida attribuiscono ripetutamente alla SCIA un effetto produttivo di silenzio assenso (es. punto D.1.1.1: con riferimento ai titoli rilasciati con formale provvedimento ovvero formatisi implicitamente, per silenzio-assenso (come nel caso della SCIA, della SCIA alternativa al permesso di costruire).

Spiacente di contraddire l’autore di questo contenuto (Ministero delle Infrastrutture), peraltro privo di qualsivoglia valore di fonte normativa e tanto meno giurisprudenziale, ma la fiscalizzazione non ha fatto alcuna mutazione genetica con la legge n. 105/2024 Salva Casa, e tanto meno con le linee guida. Per capire meglio la questione occorre tradurre il vero significato dello Stato Legittimo, come suggerito da Mariano V. (sei stato grandioso):

«l’avvocato Squassoni ha giustamente detto che il termine “stato legittimo” funziona male perchè indica due cose diverse. Giustissimo. Ricordando il mio grande professore di storia dell’architettura e cultore di linguistica De Fusco che scomponeva le architetture in “significante” (es. le pareti) ed in “significato” (lo spazio interno), ho subito pensato che anche lo Stato Legittimo idealmente va diviso in “stato legittimante” ( i titoli) e in “stato legittimato” (quanto realizzato incluse tolleranze, condoni, fiscalizzazioni).».

Non potevo trovare parole migliori di loro, e francamente affermare che le opere oggetto di fiscalizzazione potranno considerate pienamente sanate ai fini della dimostrazione dello stato legittimo è stato avventato. A mio avviso non si concorda con quanto stabilito nella conclusione che le fiscalizzazioni portano a sanare la loro posizione, anzichè essere tollerate come fatto finora. Il ragionamento potrebbe essere condivisibile in un solo caso: nella fiscalizzazione per annullamento permesso di costruire ai sensi dell’articolo 38 DPR 380/01 dove, per davvero, la fiscalizzazione ha valore sanante per espressa previsione della norma, ma solo in quel caso. Estendere lo valore sanante “puro” a qualsiasi forma di fiscalizzazione o sanzionamento pecuniario genera un contrasto e una contraddizione peggiore interna al TUE: per quale motivo un abuso insanabile per contrasto alla pianificazione (mancanza di doppia conformità rigida o asincrona), diviene per incantesimo sanato?

Oltre a non fidarmi di un testo sostenente che la SCIA produce effetto di silenzio assenso, credo che il testo stesso abbia travisato molto il significato corretto: la fiscalizzazione concorre a determinare lo Stato Legittimo nella misura in cui dimostra il diritto di un abuso a permanere lì. Significa piuttosto che la fiscalizzazione giustifica il solo stato di diritto ad esistere, senza assumere un valore legittimante in senso proprio, come i titoli abilitativi (concetto peraltro affermato nel punto 1.2 delle stesse Linee guida). Forse i termini giusti da utilizzare, al netto dell’articolo 38 TUE, è che la fiscalizzazione legittima la permanenza dell’abuso, ma non assume valore legittimante proprio. Non resta che attendere la giurisprudenza per vedere quale valore attribuiranno i giudici all’argomento.

A questo ragionamento si somma un’altra contraddizione: proprio di recente il Consiglio di Stato con sentenza 482/2025 ha avuto modo di affermare, anche con stupore di molti operatori, che le opere condonate (cioè oggetto di concessione edilizia in sanatoria già rilasciata) non sono comunque da considerare legittime:

«il condono edilizio non rende l’opera condonata legittima, ne evita solo la demolizione e ne consente il trasferimento, che sarebbe altrimenti vietato; conseguentemente le opere condonate non possono costituire il presupposto per la realizzazione di ulteriori interventi edilizi, che ne mutuano inevitabilmente la natura illegittima: opinando diversamente si finirebbe per attribuire al titolo edilizio rilasciato in sede di condono una sorta di “ultrattività indeterminata”, cioè una estensione oggettiva e temporale che va ben al di là dei limiti indicati nella L. 47/85.»

L’unica fiscalizzazione sanante dell’abuso è ammessa per l’annullamento del permesso articolo 38 TUE

Per il Testo Unico Edilizia esiste un solo rimedio espressamente “sanante” il profilo formale quanto sostanziale col pagamento di cospiqua sanzione pecuniaria, ovvero l’annullamento del permesso di costruire nei casi previsti dall’articolo 38 DPR 380/01, il quale stabilisce che:

2. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all’articolo 36.

Prima del Salva Casa c’era qualche dubbio riguardo il valore – davvero sanante – di questa particolare fiscalizzazione edilizia, e in quale parte dello Stato Legittimo ex articolo 9-bis TUE si potesse collocarla. La legge 105/2024 Salva Casa ha stabilito che la sola fiscalizzazione ex articolo 38 TUE abbia natura duale e pertanto debba contemporaneamente essere ricompresa tra:

i titoli abilitativi previsti nella prima parte della definizione di Stato Legittimo;
le altre forme di sanzione pecuniaria o fiscalizzazioni edilizie ex articoli 33, 34 e 37 TUE, che concorrono a determinare lo Stato Legittimo, senza assurgere alla natura di titolo abilitativo;

C’è qualche autore che sostiene la tesi estensiva, cioè che qualsiasi fiscalizzazione abbia anche natura pienamente sanante, richiamando a sostegno la sentenza di Consiglio di Stato n. 5666/2024: peccato che questa abbia dibattuto soltanto la fiscalizzazione conseguente al permesso di costruire annullato ai sensi dell’articolo 38. Il Salva Casa infatti ripesca e annovera soltanto il sanzionamento ex articolo 38 nella parte dei titoli abilitativi, mentre i restanti sanzionamenti articoli 33-34 e 37 non sono contemplati; inoltre al punto 19 della sentenza vengono menzionati gli articoli 33 e 34 solo per confermare che la fiscalizzazione 38 è l’unica ad essere diversa dalle 33-34.
Quindi: è vero che SOLO per fiscalizzazioni ex articolo 38 “viene meno” il dubbio sulla parificazione a titolo abilitativo dello Stato Legittimo, senza poter essere esteso ai restanti sanzionamenti previsti dagli articoli 33-34-37.