Compatibilità paesaggistica in sanatoria, divieto con aumento superficie utile in senso ampio • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
15/01/2025
Compatibilità paesaggistica

Anche l’incremento di carico urbanistico e chiusura spazi esistente rende improcedibile la sanatoria paesaggistica art. 167 del Codice. Sugli immobili e aree sottoposti a vincolo paesaggistico basta veramente poco per il diniego alle istanze di sanatoria paesaggistica presentate ai sensi dell’articolo 167 comma 4 D.Lgs. 42/2004. Ad esempio tra le opere escluse a priori dalla valutazione di compatibilità paesaggistica vi rientrano quelle che abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati. Il nodo principale del problema è l’assenza di definizioni codificate di volume e superficie utile all’interno del Codice del Paesaggio D.Lgs. 42/04, e delle relative forme di incremento. In base a generali criteri ermeneutici, siccome le ipotesi di cui al comma 4 articolo 167 D.Lgs. 42/2004 recano eccezione a un principio di ordine generale (quello della generale non sanabilità ex post degli interventi assoggettati ad autorizzazione paesaggistica), le relative previsioni sono di stretta interpretazione e – nei casi dubbi – l’interprete deve prediligere l’opzione che abbia per effetto quello di restringerne (e non di ampliarne) il campo di applicazione (Cons. di Stato n. 9003/2024).

Indice

Aumento o creazione superficie utile su immobili a vincolo paesaggistico
Creazione o aumento di volume abusivi su immobili con vincolo paesaggistico
Escluso anche Cambio destinazione da uso accessorio a superficie utile

Aumento o creazione superficie utile su immobili a vincolo paesaggistico

Se da una parte è stato più volte affermato che tali definizioni non coincidono con quelle propriamente stabilite in ambito edilizio (dal D.P.R. 380/01 e Regolamento Edilizio Tipo nazionale), dall’altra parte è stato confermato più volte che:

«in ambito paesaggistico la “superficie utile” va intesa in senso ampio e finalistico, ossia non limitata agli spazi chiusi o agli interventi capaci di provocare un aggravio del carico urbanistico, quanto piuttosto considerando l’impatto dell’intervento sull’originario assetto del territorio e, quindi, l’idoneità della nuova superficie, qualunque sia la sua destinazione, a modificare stabilmente la vincolata conformazione originaria del territorio, ragion per cui di superficie utile deve parlarsi in presenza di qualsiasi opera edilizia calpestabile o che può essere sfruttata per qualunque uso, atteso che il concetto di utilità ha un significato differente nella normativa in materia di tutela del paesaggio rispetto alla disciplina edilizia» (Consiglio di Stato n. 8155/2024, n. 10189/2023, n. 1213/2022).

Creazione o aumento di volume abusivi su immobili con vincolo paesaggistico

Per quanto attiene la nozione di volume nell’ambito della Compatibilità paesaggistica in sanatoria il principio non differisce:

«la creazione di ogni tipo di volume, essendo irrilevante la distinzione tra volumi e volumi tecnici, tra volumi interrati e fuori terra; ai fini di tutela del paesaggio, il divieto di incremento dei volumi esistenti si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, non potendo distinguersi tra volume tecnico ed altro tipo di volume, interrato o meno» (cfr., tra le tante: Cons. di Stato n. 284/2025, n. 9003/2024, n. 5807/2023, n. 9950/2022, n. 1213/2022).

L’impatto d’una nuova superficie o d’un nuovo volume nell’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004, non è comunque consentito pur in presenza di incrementi di superficie o cubatura di modesta entità, atteso che la norma impedisce tassativamente il rilascio della sanatoria paesaggistica in caso di creazione di superfici utili o volumi di qualsiasi tipo, per cui la reiezione della relativa istanza assume carattere vincolato per l’amministrazione procedente (cfr. Cons. di Stato n. 9003/2024, n. 3805/2020, n. 3732/2019).

Per esempio la richiesta di Compatibilità paesaggistica postuma è stata respinta in caso di:

Creazione di tettoie aperte a carattere pertinenziale, aventi volumetria inferiore al 20% del manufatto principale (TAR Catania n. 3980/2024);
Portico in legno coperto con telo PVC dimensioni 2,16×2,55 metri, altezza 2,10 metri; (Cons. di Stato n. 284/2025)
Ampliamento consistente in un bagno di 7,50 metri quadrati (Cons. di Stato n. 9003/2024);

Escluso anche Cambio destinazione da uso accessorio a superficie utile

Anche il mutamento di destinazione d’uso su tali immobili vincolati potrebbe comportare il divieto di sanatoria paesaggistica, in quanto la procedura di Compatibilità paesaggistica in sanatoria è disciplinata (art. 167 comma 4 D.Lgs. 42/2004) porta astrattamente a due interpretazioni in cui:

in caso di mancato aumento della superficie, l’intervento potrebbe essere comunque ascritto al novero di quelli “minori”;
anche il cambio di destinazione che abbia consentito un diverso e più intenso utilizzo della superficie preesistente – invariata in termini assoluti o geometrici – impedirebbe la sanatoria, trattandosi di superfici utili non preesistenti.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato (vedi sentenza n. 9003/2024) ha affermato l’opportunità di propendere per la seconda in quanto:

In primo luogo, per una ragione di ordine testuale: il legislatore esclude che possano rientrare nel novero degli interventi cc.dd. minori quelli che abbiano determinato “creazione di superfici utili o volumi”. Ne consegue che:

mentre nel caso della volumetria l’invarianza consente comunque di predicare il carattere ‘minore’ dell’intervento;
al contrario, nel caso della superficie, anche un intervento realizzato in invarianza (ma che abbia modificato la composizione relativa della superficie e/o la sua concreta utilizzabilità) può esulare dall’ambito degli interventi di carattere c.d. minore, ammessi dal più volte citato comma 4 alla sanatoria.

In secondo luogo da essa discende la più efficace interpretazione della disposizione contenuta nel citato comma 4 e dunque che trattasi di disposizione di carattere eccezionale e di stretta interpretazione alla quale non può mai attribuirsi il significato di poter ampliare la portata delle deroghe oltre quanto strettamente consentito dal portato testuale della disposizione oggetto di interpretazione.

A fronte di due possibili interpretazioni (entrambe astrattamente plausibili) del richiamato comma 4 l’interprete deve dunque privilegiare quella maggiormente conforme al principio di tendenziale inestensibilità delle ipotesi di autorizzazione postuma in sanatoria rispetto a quella tendenzialmente difforme rispetto a tale principio. La sola modifica di destinazione d’uso di locali già esistenti, senza aumento della superficie e della volumetria “geometriche” sarebbe comunque tale da determinare un sicuro impatto urbanistico.