Chi è responsabile degli abusi edilizi e condannato alla demolizione? • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
03/12/2024
Abusi edilizi

Come distinguere i soggetti destinatari dell’ordinanza demolitoria quando permangono illeciti edilizi

In determinati casi di abuso edilizio il proprietario non è responsabile di tutte le sanzioni pecuniarie e amministrative, o quanto meno non lo è nell’immediato; d’altro canto ha l’onere di dimostrare la sua estraneità dall’opera compiuta senza titolo abilitativo e farsi parte attiva alla sua rimozione. All’interno del D.P.R. 380/01 sono richiamati assieme più volte i seguenti soggetti, in particolar modo nel regime sanzionatorio e repressivo verso gli illeciti edilizi di varia natura, che trae fondamento dagli articoli 27 e 31:

proprietario dell’immobile oggetto di illeciti edilizi;
responsabile della loro esecuzione;

L’esecuzione e permanenza dell’abuso edilizio può essere avvenuta con diverse modalità, in particolare il materiale esecutore dell’opera illecita potrebbe non coincidere col proprietario; potrebbe avvenire anche all’insaputa di alcuni comproprietari, magari perchè residenti altrove, oppure avendo consegnato l’immobile a vario titoli (contratto locazione, comodato, ecc.). E’ possibile che l’esecuzione dell’opera abusiva sia avvenuta davvero contro volontà del proprietario, poiché materialmente espropriato e impossibilitato ad accedere all’immobile. Infine l’attuale proprietario potrebbe aver acquisito a vario titolo gli immobili abusivi e scoprire in seguito la loro natura abusiva (eredità o compravendita), potendo dimostrare tale circostanza.

Premesso che ai fini della punibilità penale e amministrativa occorre accertare con precisione le effettive responsabilità tra i vari soggetti coinvolti, è opportuno riportare i principi essenziali sulla ripartizione di responsabilità e conseguenze, alla luce della giurisprudenza aggiornata (Cons. di Stato n. 8747/2024). Certamente in tutto questo ambito il proprietario dell’immobile deve discolparsi e dimostrare adeguatamente quanto sostiene, avendo anch’egli un rigoroso onere probatorio.

In merito all’individuazione della figura di “responsabile dell’abuso” la giurisprudenza ha costantemente affermato in giurisprudenza (cfr. Cons. di Stato n. 3391/2017, n. 1650/2015) il principio in virtù del quale il destinatario della sanzione prevista per gli abusi edilizi è solo il relativo responsabile e non anche il proprietario (se non ha commesso l’illecito e se non sia nella disponibilità e nel possesso del bene); fermo, però, restando che tale responsabilità si verifica, tra l’altro, quando avendo questi la disponibilità o il possesso dei beni o avendoli acquisiti in un momento successivo non abbia provveduto alla demolizione (cfr. Cons. di Stato n. 2122/2022).

Le conclusioni che precedono sono avvalorate dalla considerazione che la relativamente maggiore ampiezza della legittimazione a richiedere la sanatoria, rispetto al preventivo permesso di costruire, trova giustificazione nella possibilità di accordare al predetto responsabile – ove coincidente con l’esecutore materiale delle opere abusive ovvero detentore o utilizzatore delle stesse – uno strumento giudiziario utile al fine di evitare le conseguenze penali dell’illecito commesso, ferma restando la salvezza dei diritti di terzi (cfr., ancora, Cons. di Stato n. 8747/2024, n. 4176/2015). In tale ipotesi, il detentore o utilizzatore dell’immobile dovrà provvedere alla demolizione restaurando così l’ordine violato (cfr. Cons. di Stato n. 4849/2016, n. 4880/2015). E’ opportuno ribadire che:

tutti coloro che giuridicamente sono considerati responsabili dell’abuso possono richiedere la sanatoria dello stesso, ma essere anche legittimati passivi dell’esercizio del potere repressivo sanzionatorio di competenza comunale;
la nozione “responsabile dell’abuso” trova applicazione anche per illeciti su beni immobili demaniali (art. 35 d.P.R. 380/2001), ed è riferibile a più categorie di soggetti (persone fisiche o giuridiche), per tale dovendo intendersi lo stesso esecutore materiale ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva, ivi compresi, evidentemente, concessionari o conduttori dell’area interessata (Cons. di Stato 3345/2022, n. 7305/2018, n. 614/1994). Sull’area demaniale concessa dall’autorità ad un terzo la giurisprudenza conferma stabilmente il principio per cui il destinatario della sanzione prevista per gli abusi edilizi è solo il relativo responsabile e non anche il proprietario (se non ha commesso l’illecito e se non sia nella disponibilità e nel possesso del bene), fermo, però, restando che tale responsabilità si verifica, tra l’altro, quando, avendo questi la disponibilità o il possesso dei beni o avendoli acquisiti in un momento successivo, non ne abbia provveduto alla demolizione (cfr. Cons. di Stato n. 3345/2022, n. 3391/2017, n. 1650/2015).

L’obiettivo primario voluto dal D.P.R. 380/01 è di individuare il responsabile dell’abuso: ciò non esclude che l’ordinanza demolitoria possa e debba essere notificata anche all’attuale detentore, che si trova in un rapporto diretto con il bene, a prescindere dall’esistenza o dalla tipologia del titolo in base al quale detiene.

Infatti il sintagma “responsabile dell’abuso”, contenuto in numerose norme del T.U.E. è riferibile a più categorie di soggetti (persone fisiche o giuridiche), e da intendersi verso lo stesso esecutore materiale ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva, ivi compresi, evidentemente, concessionari o conduttori dell’area interessata, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi – oltre che dei proprietari – nei confronti degli esecutori materiali delle opere, sulla base dei rapporti interni intercorsi (Cons. di Stato n. 3345/2022).

Al contrario, la giurisprudenza non ha condiviso l’assunto che l’ordine debba essere impartito “soltanto” a chi abbia la disponibilità del bene al momento dell’emissione della misura repressiva ma, al contrario, conferma che, nell’ambito delle categorie di soggetti cui è riferibile il sintagma “responsabile dell’abuso” deve annoverarsi senz’altro e prima di tutto il responsabile materiale dello stesso e, in aggiunta, chi abbia la disponibilità del bene e, dunque, la possibilità oggettiva di procedere alla demolizione.

In questo senso la copiosa e condivisibile giurisprudenza afferma che la sanzione demolitoria degli abusi edilizi ha natura reale (cioè sulla “res”), oggettiva e ripristinatoria, avente per oggetto il bene abusivo, con la conseguenza che l’attuale proprietario (o chi ne abbia la disponibilità) ne subisce anch’esso gli effetti a prescindere dalla circostanza di essere l’autore materiale degli abusi stessi (cfr. Cons. di Stato n. 2217/2024).