Sanatoria sismica ammessa dal Consiglio di Stato • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
01/05/2024
Sanatoria edilizia

Negando l’autorizzazione sismica postuma si rischia di abrogare di fatto la sanatoria edilizia

Intanto occorre premettere che il Testo Unico Edilizia DPR 380/01 non ha regolamentato finora le procedure di regolarizzazione degli illeciti strutturali, cioè il mancato deposito sismico o autorizzazione sismica, oppure l’esecuzione di tali interventi in difformità ai due titoli abilitativi strutturali previsti dagli articoli 93 e 94 DPR 380/01, nonché di denuncia lavori preventiva per in cemento armato, precompresso e metalliche.

Gli illeciti edilizi potrebbero aver inciso sulle parti strutturali della costruzione, e pertanto rendono necessaria una regolarizzazione anche per gli aspetti statici e sismici, tuttavia nel silenzio della legga si sono formati due orientamenti contrapposti in materia di sanabilità abusi strutturali:

CONTRARIO, che non ammette particolari soluzioni e procedure di sanatoria del profilo strutturale e antisismico in quanto assenti; consultando il D.P.R. 380/01 non sussistono le versioni “in sanatoria” della denuncia inizio lavori o di autorizzazione sismica rispetto a quelle disciplinate dagli articoli 65, 93 e 94 del T.U.E. Ad esempio la sentenza di Cass. Pen. n. 2357/2023 esclude l’autorizzazione sismica postuma o in sanatoria, ai fini penali.
FAVOREVOLE, che ammette la sanatoria strutturale postuma; in alcune decisioni espresse dalla giurisprudenza di legittimità è stato implicitamente considerato il rilascio dell’autorizzazione sismica postuma, per lo più trattando degli effetti estintivi limitati ai soli reati urbanistici della sanatoria edilizia ex articolo 36 TUE.

Mentre l’orientamento contrario è prevalente in Cassazione Penale, quello favorevole è ammesso dal Consiglio di Stato, da ultimo confermato con sentenza n. 3645/2024 (ottima segnalazione anche dell’Avv. A. Di Leo).

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Indice

Perché ammettere la sanatoria strutturale e antisismica
Anche gli abusi strutturali possono essere solo “formali”
Cassazione Penale invece mantiene approccio rigoroso avverso le sanatorie sismiche

Perché ammettere la sanatoria strutturale e antisismica

In questa sede si affronta il lato amministrativo della possibile regolarizzazione degli abusi strutturali e come si incasellano nel regime di doppia conformità previsto dagli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380/01, escludendo tutti gli aspetti penali e di reati antisismici.

Di fronte al generale rischio sismico del territorio italiano, se fosse negata totalmente l’ammissibilità dell’autorizzazione sismica postuma si profilerebbe una interpretatio abrogans dell’art. 36 del T.U.E., rendendo di fatto difficilmente utilizzabile la sanatoria edilizia.

Il ragionamento che svolge il Consiglio di Stato nella sentenza n. 3645/2024 perviene a due conclusioni condivisibili in materia di abusi strutturali e antisismici, effettuati cioè in assenza o difformità dal deposito sismico o autorizzazione sismica:

è formalmente ammissibile la procedura di regolarizzazione
la loro regolarizzazione deve avvenire rispettando il criterio di doppia conformità, cioè rispettando doppiamente le norme tecniche delle costruzioni vigenti al momento della regolarizzazione sia all’epoca dell’abuso

Intanto l’istituto dell’Accertamento di conformità (per ottenere permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 DPR 380/01) è sottoposto al principio della doppia conformità, applicandosi ai soli abusi «formali», ossia dovuti alla carenza del titolo abilitativo, rendendo così palese la ratio ispiratrice della previsione «anche di natura preventiva e deterrente», finalizzata a frenare l’abusivismo edilizio (Consiglio di Stato n. 6657/2012), escludendo qualsiasi spiraglio “sostanzialista” per legittimare opere in contrasto alla disciplina urbanistico edilizia vigente anche a una sola delle due epoche (di abuso e di istanza).

Secondo la sentenza C.d.S. n. 3645/2024 anche gli illeciti strutturali vanno ricompresi nel regime di doppia conformità, richiamando anche i principi già espressi dalla Corte Costituzionale fin dalla pronuncia n. 101/2013; in seguito sono stati ribaditi anche dalle pronunce n. 2/2021 e n. 290/2019, affermando che: «la regola della doppia conformità vale anche per la normativa antisismica, costituendo, per gli interventi in zona sismica, un principio fondamentale delle materie “governo del territorio” e “protezione civile”».

Anche gli abusi strutturali possono essere solo “formali”

Sulla base di questi principi, è ammissibile regolarizzare gli abusi strutturali “formali”, per i quali resta esclusa tuttavia ogni forma di sanatoria strutturale condizionata ad ulteriori opere postume o di adeguamento.

E’ importante da ribadire che gli illeciti strutturali antisismici rientrano nel regime di doppia conformità, e pertanto possono ottenere il rilascio dell’autorizzazione sismica postuma (e anche il deposito sismico postumo), quando sono contemporaneamente conformi alle norme tecniche costruttive vigenti (NTC) al momento:

dell’adozione del provvedimento sanante;
dell’esecuzione dell’opera;

L’estensione del regime di doppia conformità agli illeciti di natura strutturale avviene in favore della sicurezza: la predetta sentenza C.d.S. n. 3645/2024 afferma che «nel tempo le regole tecniche funzionali alla tutela di settore hanno subito un comprensibile rafforzamento, il riferimento alle stesse al momento della richiesta di sanatoria non può che risolversi, peraltro, anche in un’elevazione della soglia delle tutele, che rende inutilmente e sproporzionatamente punitiva la demolizione ad ogni costo».

Nel silenzio della normativa in materia di abusi strutturali e antisismici, il Consiglio di Stato ritiene quindi di poter estendere alle ipotesi di sanatoria le procedure ordinarie di autorizzazione sismica o denuncia sismica, ammettendone cioè una loro procedura posteriore all’opera, sottolineando l’esigenza di un intervento legislativo:

«Ritiene tuttavia che lo stesso può essere “modellato” su quello già previsto per il rilascio della autorizzazione sismica “ordinaria”, attingendo alla teoria dei poteri impliciti, secondo cui la stessa Amministrazione titolare del potere di legittimare ex ante un’attività non può non essere titolare anche del potere (implicito) di verificarne ex post i medesimi presupposti di legittimazione, ovvero quelli più stringenti medio tempore sopravvenuti. Le difficoltà pratiche derivanti dalla mancanza di una cornice normativa primaria non possono infatti indurre ad un ripensamento della ricostruzione data, siccome argomentato di recente dal giudice penale (v. ancora Cass., n. 2357/2023, cit. supra).
27.1. D’altro canto, la lettura sostanzialistica delle norme tecniche sottesa al principio di doppia conformità sismica, fa propendere per l’applicabilità (anche) delle disposizioni procedurali sopravvenute che hanno modificato/semplificato il procedimento. Quanto detto ferma restando l’opportunità di colmare la denunciata lacuna individuando, da parte delle Regioni e, per quanto di competenza, dei Comuni, nelle more di indicazioni nazionali, una regolamentazione a monte che garantisca la preventiva conoscenza delle regole quale esemplificazione massima del principio di trasparenza dell’azione amministrativa».

Cassazione Penale invece mantiene approccio rigoroso avverso le sanatorie sismiche

Nella sentenza di Consiglio di Stato n. 3645/2024 è contenuta anche una analisi critica verso l’approccio più rigido tenuto dalla Cassazione penale verso gli illeciti strutturali, in quanto essi oltre a costituire reati specifici risultano anche essere disciplinati penalmente dal DPR 380/01.

Per esempio, si è formato anche una tesi restrittiva che esclude la doppia conformità strutturale per il solo mancato formale deposito/autorizzazione sismici al momento di esecuzione degli abusi strutturali.

Il sistema delle tutele penali in materia di illeciti strutturali e antisismici è rigorosamente ancorato al dato formale del preventivo possesso del titolo e della persistenza del reato ancorché ci si adoperi per la successiva regolarizzazione, fornisce tuttavia ulteriori spunti a favore della ricostruzione seguita. In particolare, va ricordato che l’art. 98, comma 3, del Testo unico, ammette esplicitamente la regolarizzazione dell’abuso in materia sismica, laddove consente al giudice penale di impartire, in luogo della demolizione delle opere o delle parti di esse costruite in difformità alle norme antisismiche, le prescrizioni necessarie per renderle conformi alle stesse, fissando il relativo termine. Di fatto, dunque, non solo è possibile un’integrazione documentale postuma, ma finanche un adeguamento strutturale, stante che la norma riferisce l’adeguamento alle opere, non alle pratiche, che il giudice disporrà avvalendosi necessariamente delle competenze tecniche di specialisti del settore.

Se così è, non si comprende per quale ragione l’Amministrazione preposta al controllo di settore non possa muoversi anticipatamente almeno sotto il profilo del vaglio della rispondenza sostanziale dell’intervento ai previsti requisiti di sicurezza, laddove la parte si attivi in tal senso e se ne assuma la responsabilità producendo tutta la necessaria documentazione a supporto. L’art. 98, comma 3, del T.u.e, infatti, crea una riserva di competenza a favore del giudice penale solo in relazione a ridetto adeguamento strutturale. Per le rimanenti previsione essa costituisce piuttosto previsione speculare a quella contenuta in termini generali nell’all’art. 31, comma 9, dello stesso, che egualmente prevede che «Per le opere abusive di cui al presente articolo, il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all’articolo 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita». A fronte, cioè, dell’inerzia dell’Amministrazione, riferita anche alla possibilità conformativa, egli si sostituisce alla stessa, disponendo con il decreto penale ovvero con la sentenza, oltre alla condanna, anche la demolizione, se già non intervenuta, ovvero, in alternativa, la regolarizzazione. Né pare crearsi in tal modo una discriminazione «tra chi diligentemente agisce osservando la legge rispetto a chi realizza un intervento senza titolo, sottraendo le opere ad ogni preventivo controllo» (così Cass. Pen. 20 gennaio 2023, n. 2357, che ha di recente negato in assoluto la sanabilità degli abusi in zona sismica), stante che la stessa costituisce per così dire una conseguenza fisiologica dello stesso accertamento di conformità, ovvero più propriamente la risultante della scelta di compromesso sottesa allo stesso effettuata dal legislatore, che ha già ritenuto prevalente a monte, in un doveroso quadro di bilanciamento di interessi, la regolarizzazione dell’avvenuto utilizzo formalmente illecito del suolo, previo pagamento delle somme previste a titolo di oblazione, sul ripristino dello stato dei luoghi. La regolarizzazione postuma e il controllo postumo della regolarità sismica/strutturale, ove richiesto dalla parte, attivando il relativo procedimento – risponde essa pure a principi di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Costituzione, nonché di economicità ed efficacia presidiati dall’art. 1 della l. n. 241/1990. Esso peraltro, in quanto si risolve in un controllo di conformità sostanziale anche alla luce delle sopravvenienze normative alla realizzazione dell’abuso, pare rispondere maggiormente alle esigenze di tutela dell’incolumità pubblica, che presuppongono intrinsecamente celerità di risposta, rispetto ad una valutazione delle stesse differita all’esito, non sempre egualmente veloce, del procedimento penale.