Decadenza Permesso di costruire per inizio lavori tardivo • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
01/03/2024
Permesso di Costruire

L’inizio dei lavori rilevante ad impedire la decadenza va comprovato con opere superanti l’attività preparatorie

Il titolo abilitativo del permesso di costruire inizia a produrre effetto non appena viene rilasciata, mentre i termini di scadenza per l’avvio e la ultimazione dei lavori si attivano dal momento in cui il richiedente ne viene a conoscenza.

Tra il rilascio e il ritiro del permesso di costruzione, ci sono distinzioni significative delineate dalla normativa e chiarite dalla giurisprudenza. Il permesso amplia i diritti del richiedente e diventa efficace immediatamente dopo l’emissione, indipendentemente dalla sua comunicazione o ritiro, per cui meglio distinguere:

rilascio: l’amministrazione comunale ha esaminato tutti i requisiti e ha giudicato l’intervento approvabile.
ritiro: il richiedente deve ritirare il permesso, saldare quanto dovuto per legge (oneri di urbanizzazione, eccetera) e comunicare sia l’avvio dei lavori e che il completamento entro tre anni.

Comprendere la differenza tra queste due fasi è essenziale per determinare l’inizio di efficacia del permesso e il periodo entro cui l’opera può e deve essere realizzata a pena di decadenza, oltre ai successivi obblighi formali. Diciamo pure che il mancato avvio o conclusione dei lavori nei tempi previsti conduce alla perdita di validità del permesso di costruzione, col rischio di vedersi contestare l’esecuzione di opere in assenza di permesso di costruire.

La disciplina di efficacia temporale del permesso di costruire (già concessione edilizia) è contenuta nell’art. 15 del Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/2001: tale articolo prevede che il termine per l’inizio dei lavori non possa essere superiore a un anno dal rilascio del titolo, decorso il quale il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga.

La ratio complessiva della disciplina dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001 è “di mantenere il controllo sull’attività di edificazione, ovviamente per sua natura non istantanea, non solo al momento del rilascio del titolo abilitativo ma, anche, successivamente al momento della realizzazione, garantendo solo entro limiti temporali ragionevoli il compimento dell’opera iniziata (Cons. Stato n. 5925/2022, n. 6628/2018, n. 3283/2017).

Serve pertanto inviare la formale comunicazione di Inizio lavori, di cui esiste il modulo unificato a livello nazionale e anche delle legislazioni regionali; ma oltre a questo occorre anche l’oggettiva e sostanziale partenza delle opere, non basta recintare il cantiere.

La giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato ritiene che l’inizio dei lavori sia idoneo ad impedire la decadenza del permesso di costruire quando le opere intraprese siano tali da evidenziare l’effettiva volontà di realizzare il manufatto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 18 maggio 2012, n. 2915; id., sez. IV, 15 aprile 2013, n. 2027).

L’effettivo inizio dei lavori non può essere considerato in via generale ed astratta, bensì con specifico e puntuale riferimento all’entità e alle dimensioni dell’intervento edilizio così come programmato e autorizzato, e ciò al ben evidente scopo di evitare che il termine per l’avvio dell’edificazione possa essere eluso con ricorso a lavori fittizi e simbolici, e quindi non oggettivamente significativi di un effettivo intendimento del titolare della concessione stessa di procedere alla costruzione.

L’inizio dei lavori rilevante al fine di impedire la decadenza dal titolo edificatorio deve dunque essere comprovato dall’effettuazione di trasformazioni che superino la soglia delle mere attività preparatorie, dovendo essere di entità significativa, la valutazione a tali fini delle stesse non può prescindere dalla considerazione dell’opera da eseguire. Non vanno quindi trascurate le peculiarità che presenta l’intervento in progetto (Cons. Stato, sez. IV, n. 6628 del 2018; in senso analogo, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV 30 settembre 2013, n.4855; Sez. V, 15 luglio 2013, n. 3823; sez. II, n. 7827/2020).

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L’inizio dei lavori previsto dall’art. 15 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dall’art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, fa pertanto riferimento a concreti lavori edilizi, ovvero i lavori devono ritenersi iniziati quando, ad esempio, consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nell’elevazione di muri e nella esecuzione di scavi coordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV 6 agosto 2014 n.4201, per cui rilevano la posa di elementi portanti, la costruzione di muri e gli scavi per le fondazioni).

In tale prospettiva, ben si comprende il carattere automatico dell’effetto decadenziale, tanto è vero che la declaratoria di decadenza del permesso di costruire costituisce un provvedimento avente non solo carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio o completamento dei lavori entro i termini stabiliti dall’art. 15, comma 2, ma anche natura ricognitiva del venir meno degli effetti del titolo precedentemente rilasciato (Cons. Stato, sez. IV, 28 settembre 2016, n. 4007; sez. IV, n. 6628 del 2018).