Monetizzazione aree standard urbanistici e contributo di costruzione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
21/02/2024
Oneri urbanizzazione

Il reperimento delle aree da destinare a urbanizzazione nasce come beneficio di carattere eccezionale

In certe aree già urbanizzate in tutto o in parte si rende necessario lo strumento della monetizzazione, cioè il pagamento di un corrispettivo di denaro in luogo della cessione delle aree su cui realizzare urbanizzazioni, standard urbanistici e dotazioni territoriali. Per realizzare le varie dotazioni e urbanizzazioni, oltre al costo di realizzazione, servono anche le aree e suoli su cui realizzarle.

L’esigenza della monetizzazione trae origine dall’oggettiva impossibilità del soggetto privato a reperire e cedere al Comune aree situate nelle immediate vicinanze da destinare alle predette dotazioni collettive; la modalità di monetizzazione di aree a parcheggi è la più conosciuta.

La monetizzazione delle aree è un importo che si aggiunge a quello solitamente previsto per realizzare tali urbanizzazioni per la collettiva, meglio conosciuto come contributo di costruzione oppure oneri di urbanizzazione. Però una premessa importante: la normativa nazionale urbanistico-edilizia non disciplina l’istituto della monetizzazione, pertanto è da utilizzare con molta cautela quando si devono rispettare tassativamente gli standard urbanistici e dotazioni minime previste dal P.R.G. nelle varie zone, e dal D.M. 1444/1968.

Vediamo allora come si conciliano questi due tipi di contributi, se così vogliamo definirli, nei casi di interventi di modifica o incremento dei carichi urbanistici del tessuto insediativo.

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Monetizzazione sostitutiva di aree a standard non cedute

Intanto occorre richiamare sinteticamente i principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa (vedi anche Cons. di Stato n. 4908/2023) in materia di monetizzazione di standard urbanistici nei termini che seguono:

a) la monetizzazione non ha la medesima natura giuridica del contributo di costruzione, essa non è infatti una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost.; inoltre “Mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata all’imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento” (Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2013, n. 6211);

b) la monetizzazione nasce come beneficio di carattere eccezionale – ammesso da previsioni di legge, di norma a livello regionale ed espressione di una valutazione discrezionale dell’amministrazione comunale (Cons. Stato, sez. IV, n. 3253 del 2018) – concepito come misura di favore di cui può giovarsi il richiedente un titolo edilizio che, in base allo strumento urbanistico, deve, per l’appunto, cedere o reperire nella zona in cui intende realizzare l’intervento costruttivo (o anche solo un mero cambio di destinazione d’uso senza opere) aree per la realizzazione di opere pubbliche (di regola parcheggi e verde pubblico), nel rispetto delle misure e secondo i criteri dettati dal d.m. 2 aprile 1968 n. 1444, in attuazione degli artt. 41 quinquies e sexies legge urbanistica (Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2013, n. 644);

c) senza la monetizzazione il privato è posto di fronte alle seguenti alternative (Cons. di Stato n. 1820/2014):
– non realizzare l’intervento;
– cedere, ove possibile, una parte del proprio immobile/area al comune;
– acquistare, in zona, a prezzo di mercato, spazi da destinare a standard ;

d) le nuove costruzioni ai sensi dell’art. 41 quinquies cit. non sono solo quelle effettuate su aree libere ma tutte quelle iniziative edilizie che trasformano un preesistente edificio in uno oggettivamente diverso in relazione all’entità ed alla consistenza delle modifiche (Cons. Stato, sez. IV, 10 gennaio 2022, n. 148; Cons. Stato, sez. V, n. 921 del 1998).

Il pagamento degli oneri di urbanizzazione non assorbe o esclude la monetizzazione

Partiamo da un principio di generale applicazione: ogni intervento di trasformazione edilizia comportante un aumento del carico urbanistico è soggetto al rispetto della disciplina di cui al D.M. n. 1444/1968. Inoltre la disciplina statale di cui al citato decreto ministeriale è espressamente applicabile alla fase di approvazione dei piani regolatori generali nonché a quelli attuativi ed alle loro varianti, ma tale applicazione va estesa a tutte le ipotesi in cui un determinato intervento sia autorizzato in deroga o ad integrazione delle previsioni contenute nei predetti piani o nei regolamenti edilizi, come avviene non solo nel caso di rilascio dei permessi di costruire in deroga ma anche nel caso di disposizioni di legge che autorizzino interventi di trasformazione edilizia o anche cambi di destinazioni d’uso con incremento di volumi abitabili, che abbiano come conseguenza un incremento del numero di abitanti insediabili, in una determinata zona, modificando conseguentemente il rapporto abitanti/standard previsto dalla pianificazione urbanistica generale.

L’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione non esclude anche la debenza o cessione di aree a standard perchè risponde, come sopra illustrato, ad una diversa ratio legislativa.

La giurisprudenza amministrativa ha infatti chiarito che:

“In linea generale fra i contributi per spese di urbanizzazione e i contributi dovuti per monetizzazione di aree standard vi è una profonda diversità sul piano dei rispettivi fini; pertanto, in tema di convenzione di lottizzazione, non vi è alcuna giustificazione in linea di principio a scomputare dai primi l’importo dei secondi, trattandosi di distinti e ugualmente necessari costi che l’amministrazione deve sopportare per la sostenibilità dell’intervento” (Cons. di Stato n. 4908/2023, n. 4417/2016).

La monetizzazione è un elemento essenziale della validità del titolo edilizio, mentre il contributo di costruzione opera sul piano dell’efficacia all’interno del rapporto paritetico fra Amministrazione e contribuente. La monetizzazione sostitutiva delle aree oggetto di cessione a standard afferisce, invece, al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione all’interno della specifica zona di intervento.

Sulla quantificazione dell’importo di monetizzazione si potrebbe aprire un altro approfondimento: mi limito ad accennare che per prassi diffusa il conteggio avviene su base parametrica (cioè riferita a superfici o volumi) e sugli effettivi costi di acquisizione e reperimento di aree simili nei medesimi comprensori.

È legittima la richiesta dell’Amministrazione di ottenere il pagamento della c.d. monetizzazione degli standard, vale a dire l’equivalente economico dell’obbligo di cessione al Comune di aree per servizi ed attrezzature pubbliche e di interesse pubblico quando si è in presenza di un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, da una originaria destinazione ad impianti tecnologici di interesse generale ad area destinata a terziario privato (Cons. di Stato n. 1571/2024).