Abusi edilizi, prescrizione penale non elimina l'ordine di demolizione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
10/01/2024
Abusi edilizi

L’ordinanza di rimessa in pristino è sanzione amministrativa, non è sottoposta alla prescrizione dei reati e colpisce l’immobile

In molti conoscono il meccanismo di estinzione delle pene di arresto e di ammenda per decorrenza del tempo, il cui termine ordinario di cinque anni è fissato dall’articolo 173 Codice Penale, salvo diverse disposizioni.

Nella materia urbanistico edilizia è dura a morire la credenza che tutto sia prescrittibile dal punto di vista penale. Pochi sanno invece che le cose non stanno così, e ci sono carriole di recente giurisprudenza penale a confermarlo. Esistono in verità due orientamenti giurisprudenziali penali che prevedono diversi esiti per l’ordinanza di demolizione disposta dal giudice (penale) in funzione del passare del tempo:

rigido: anche con l’intervenuta prescrizione penale mantiene efficacia l’ordine di demolizione emesso dal giudice penale, in quanto sanzione accessoria e ripristinatoria;
favorevole: la prescrizione del reato edilizio comporta la revoca dell’ordine di demolizione emesso dal giudice penale.

Per quanto mi riguarda, ritengo maggiormente coerente il primo dando priorità alla protezione dell’assetto del territorio, ma vediamo meglio entrambi.

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La prescrizione penale non travolge la validità dell’ordine demolitorio

la questione riguarda anche fattispecie in cui la condanna penale sia divenuta definitiva molti anni fa (vedi Cass. Pen. 29984/2021 per condanna definitiva 2002, con cui hanno respinto la revoca dell’ordine di demolizione sostenendo l’intervenuta prescrizione penale). Come calcolare la prescrizione del reato di abuso edilizio? lo trovi spiegato in apposito approfondimento.

A parte il fatto che l‘abuso edilizio “grave”, come quello penalmente rilevante, configura illecito a carattere permanente, il punto è un altro:

l’estinzione del reato edilizio (profilo penale) ai sensi dell’articolo 173 C.P. non comporta automatica caducazione o cancellazione dell’ordinanza di demolizione.

L’orientamento penale prevede che in materia di reati concernenti violazioni edilizie, l’ordine di demolizione del manufatto abusivo non è sottoposto alla disciplina della prescrizione stabilita dall’art. 173 codice penale per le sanzioni penali, avendo natura di sanzione amministrativa a carattere ripristinatorio, priva di finalità punitive (Cass. Pen. n. 21311/2022, n. 38094/2021, n. 49331/2015).

Sempre la stessa giurisprudenza ha confermato il mantenimento dei poteri repressivi del giudice penale, anche di fronte all’estinzione del reato edilizio per prescrizione:

L’ordine di demolizione conseguente alla sentenza di condanna, previsto dall’art. 31, comma 9, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, anche se relativo ad interventi edilizi di prosecuzione e/o di completamento di un precedente abuso edilizio dichiarato estinto per prescrizione ed in relazione al quale il precedente ordine demolitorio era stato revocato, deve comunque essere eseguito sull’immobile considerato nella sua interezza (Cass. Pen. 4758/2024).

Peraltro, l‘ordine di demolizione non è neppure sottoposto alla prescrizione prevista per le sanzioni pecuniarie come stabilito dall’articolo 28 L. 689/1981, relativa appunto a sanzioni pecuniarie con finalità punitiva.

Sul punto sono state anche respinte le tesi insinuanti dubbi di legittimità costituzionale circa la mancata previsione di un termine di prescrizione dell’ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna. Infatti la sanzione amministrativa demolitoria non è una “pena”, ma possiede una funzione ripristinatoria del bene leso (tutela del territorio), ha carattere reale e non ha finalità punitive, pertanto produce effetti sul soggetto che si trova in rapporto con il bene, anche se non è l’autore dell’abuso.

Caso mai l’ordinanza di demolizione impartita dal giudice penale con la sentenza di condanna è suscettibile di revoca quando risulti assolutamente incompatibile con atti amministrativi della competente autorità, che abbiano conferito all’immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l’abusività,.

Resta fermo il potere/dovere del giudice dell’esecuzione di verificare la legittimità dell’atto concessorio in sanatoria sotto il duplice profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio (Cass. Pen. n. 11638/2021, n. 47402/2014).

L’ordine di demolizione emesso con condanna va comunque eseguito

Interessanti anche altri spunti proveniente dalla sentenza di Cassazione Penale n. 870/2024, con cui è stato affermato il principio di diritto per cui:

«L’ordine di demolizione conseguente alla sentenza di condanna, previsto dall’art. 31, comma 9, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, anche se relativo ad interventi edilizi di prosecuzione e/o di completamento di un precedente abuso edilizio dichiarato estinto per prescrizione ed in relazione al quale il precedente ordine demolitorio era stato revocato, deve comunque essere eseguito sull’immobile considerato nella sua interezza».

In essa la fattispecie riguardava un ordine di demolizione emesso dal Tribunale di Napoli nell’ottobre 2006, anche se era intervenuta sentenza di prescrizione del reato.

Infatti non va dimenticato che l’ordine di demolizione viene pronunciato dal giudice penale in funzione di supplenza rispetto all’autorità amministrativa, rispetto al quale la condanna rappresenta solo l’occasione che consente al giudice penale di pronunciarsi “anche” sull’ordine demolitorio, quale sanzione amministrativa restitutoria da disporsi obbligatoriamente (a meno che non risulti che la demolizione sia già avvenuta, che l’abuso sia stato sanato sotto il profilo urbanistico, che il consiglio comunale abbia deliberato la conservazione delle opere in funzione di interessi pubblici ritenuti prevalenti sugli interessi urbanistici: Cass. Pen. n. 43294 del 29/09/2005) e da eseguirsi con riferimento all’immobile nella sua interezza, come reso palese dalla stessa consecutio lessicale dell’art. 31, comma 9, d.P.R. n. 380 del 2001 (Per le opere abusive di cui al presente articolo, il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all’articolo 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita).

Orientamento favorevole alla prescrizione penale congiunta all’ordinanza

Esiste anche un filone giurisprudenziale penale elaborato per reati edilizi che ammette, nei casi di estinzione per prescrizione del reato di costruzione abusiva dichiarata dal giudice, la conseguente dichiarazione di revoca dell’ordine di demolizione impartito con la sentenza di primo grado, atteso che questo consegue alle sole sentenze di condanna per il reato di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380/2001 come disposto dall’art. 31, comma 9 medesimo testo unico (Cass. Pen. 38104/2022, n. 9915/2021).

Lo stesso orientamento ha trovato applicazioni anche in casistiche riguardanti illeciti effettuati su immobili sottoposto a vincolo paesaggistico: l’ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato, previsto dall’art. 181 del d. lgs. n. 42/2004, può essere impartito dal giudice (penale) soltanto con la sentenza di condanna e, pertanto, in caso di declaratoria di estinzione del reato per prescrizione, tale statuizione va revocata dal giudice dell’impugnazione, fermo restando l’autonomo potere-dovere dell’Autorità amministrativa (Cass. Pen. 38104/2022).