Mancata demolizione abusi e acquisizione gratuita, chiarimento Adunanza plenaria

Conseguenze e sanzioni derivanti dall’inottemperanza all’ordine di demolizione, ecco gli orientamenti confermati

E’ stata chiarita l’applicazione delle sanzioni pecuniarie e acquisizione gratuita per chi non provvede a demolire gli abusi edilizi nei termini previsti dall’ordinanza di demolizione impartita ovvero novanta giorni, ex articolo 31 DPR 380/01.

Sulla questione si è espresso il Consiglio di Stato con Adunanza Plenaria n. 16/2023, con cui sono stato sciolti diversi dubbi e interrogativi analizzati in precedente post riguardante l’Ordinanza n. 3974/2023 del Consiglio di Stato, che ha rimesso all’Adunanza Plenaria alcuni quesiti per chiarire dubbi interpretativi riguardanti il regime sanzionatorio e repressivo degli illeciti edilizi.

C’eravamo lasciati con due particolari dilemmi interpretativi sulle conseguenze dell’avvenuto accertamento dell’inottemperanza alla demolizione, in particolare:

  1. se l’accertamento di inottemperanza comporta la perdita istantanea totale ed effetto traslativo gratuito della proprietà dal privato al patrimonio comunale, addirittura con automatica immissione in possesso, è legittimo applicare sanzioni pecuniarie per l’inottemperanza alla demolizione verso colui che non è più proprietario?
  2. se il proprietario viene giuridicamente e istantaneamente spogliato di proprietà e possesso, perde pure il diritto di presentare istanza di sanatoria prevista dall’articolo 36 DPR 380/01 (anche se doppiamente conforme e quindi solo formalmente abusiva), qualora presentata entro l’irrogazione delle sanzioni amministrative?

Il post sarà un po’ lungo e complesso perchè occorre ripercorrere i necessari passaggi per capire i contrasti giurisprudenziali e le nuove indicazioni fornite.

Intanto riporto i quattro punti rimessi all’esame dell’Adunanza plenaria, allo scopo di sciogliere i contrasti interpretativi formatisi su di essi:

1) se, e in che limiti, l’inottemperanza alla ingiunzione di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. 380 del 2001, abbia effetti traslativi automatici che si verificano alla scadenza del termine di novanta giorni assegnato al privato per la demolizione;

2) se l’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380 del 2001 sanzioni l’illecito costituito dall’abuso edilizio o, invece, un illecito autonomo di natura omissiva, id est, l’inottemperanza alla ingiunzione di demolizione;

3) se l’inottemperanza all’ordine di demolizione configuri un illecito permanente ovvero un illecito istantaneo ad effetti eventualmente permanenti;

4) se la sanzione di cui all’art 31 comma 4-bis del d.P.R. 380 del 2001 possa essere irrogata nei confronti di soggetti che hanno ricevuto la notifica dell’ordinanza di demolizione prima dell’entrata in vigore della l. n. 164 del 2014, quando il termine di novanta giorni, di cui all’art. 31, comma 3, risulti a tale data già scaduto e detti soggetti più non possano demolire un bene non più loro, sempre sul presupposto che a tale data la perdita della proprietà in favore del comune costituisca un effetto del tutto automatico.

Non dev’essere stato semplice dipanare questa matassa, perchè alcuni passaggi di questi quesiti sono interdipendenti tra di loro. Passiamo a illustrare le conclusioni espresse sui vari argomenti sciolti dall’Adunanza Plenaria n. 16/2023 e a commentarle.

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Le fasi della repressione abusi edilizi

Il procedimento per punire e sanzione l’esecuzione di illeciti edilizi primari, cioè anche penalmente rilevanti, è contenuto nell’articolo 31 DPR 380/01.

1) Dalla notizia di abuso all’ordinanza demolitoria

La prima fase è attivata dalla notizia di interventi abusivi compiuti in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali previste ai sensi dell’articolo 32 T.U.E; essa confluisce nell’accertamento istruttorio e si conclude, in caso di verifica positiva dell’esistenza dell’illecito, con un’ordinanza che ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto in caso di inottemperanza all’ordine. La mancata individuazione della detta area non comporta l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione, potendo la sua individuazione avvenire con il successivo atto di accertamento dell’inottemperanza (ex plurimis, Consiglio di Stato n. 4563/2023).

Entro il termine tassativo di 90 giorni dalla notifica dell’ordinanza, il destinatario dell’ordine di demolizione può formulare l’istanza di accertamento di conformità prevista dall’art. 36 comma 1 DPR 380/01; lo scopo è regolarizzare l’abuso edilizio ottenendo il rilascio del permesso di costruire, in presenza dei necessari presupposti quali la doppia conformità.

La presentazione della domanda di Accertamento di conformità è consentita “fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative” e dunque prima della scadenza del termine indicato per demolire o ridurre in pristino ovvero – nel caso in cui ciò non sia possibile – prima dell’irrogazione delle sanzioni previste in alternativa dagli articoli 33 e 34 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Va precisato che l’articolo 36 DPR 380/01 (istanza permesso in sanatoria) è entrato in vigore prima dell’introduzione del comma 4 bis dell’art. 31 (aggiunto con D.L. 133/2014 convertito in L. 164/2014) e ovviamente non poteva far riferimento anche a quest’ultimo. Pertanto, la disposizione non può che essere interpretata nel senso che l’accertamento di conformità può essere richiesto prima della scadenza del termine indicato per demolire o ridurre in pristino ovvero – nel caso in cui ciò non sia possibile – prima della “Fiscalizzazione”, cioè dell’irrogazione delle sanzioni sostitutive alla demolizione previste dagli articoli 33 e 34 D.P.R. n. 380/2001.

Invece non è ritenuto ammissibile che l’istanza di Accertamento di conformità in sanatoria ex articolo 36 DPR 380/01 possa essere presentata fino all’irrogazione della sanzione pecuniaria per mancata ottemperanza alla demolizione di cui al comma 4 bis dell’articolo 31, facendo leva sul generico riferimento contenuto nell’articolo 36 alla locuzione “fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative”: Infatti il proprietario che ha lasciato trascorrere inutilmente il termine per demolire, non è più legittimato a presentare l’istanza di accertamento di conformità, avendo perduto ogni titolo di legittimazione rispetto al bene.

Entro il termine di 90 giorni, il destinatario dell’ordinanza di demolizione può anche chiedere una sua proroga, qualora dimostri la sua concreta volontà di disporre la demolizione e sussistano ragioni oggettive che rendano impossibile il completamento della restitutio in integrum entro tale termine.

2) Inottemperanza all’ingiunzione di rimessa in pristino

Una seconda fase si attiva decorso il termine di 90 giorni dalla notifica del provvedimento di demolizione agli interessati, (o il diverso termine prorogato dall’Amministrazione su istanza di quest’ultimi) con un sopralluogo sull’immobile per verificare l’ottemperanza all’ordinanza di rimessa in pristino, che si conclude con l’accertamento positivo o negativo.

Se l’accertamento risulta positivo, l’autore dell’abuso ha provveduto alla sua rimozione e mantiene la titolarità del suo diritto, e l’Amministrazione non potrà emanare l’atto di acquisizione per avvenuta ottemperanza.

L’ordinamento incentiva l’autore dell’illecito a rimuovere spontaneamente gli illeciti edilizi compiuti, con la prospettiva del mantenimento del suo diritto reale nel caso di tempestiva esecuzione dell’ordinanza di demolizione, ovvero entro i termini di novanta giorni.

Se l’accertamento risulta negativo, l’Amministrazione rileva che vi è stata l’acquisizione per legge al patrimonio comunale dell’immobile come descritto nell’ordinanza di demolizione (ovvero come descritto nello stesso atto di acquisizione con l’indicazione dell’ulteriore superficie nel limite del dieci volte di quella abusivamente costruita; nei casi in cui gli immobili siano sottoposti a vincoli di inedificabilità, il comma 6 articolo 31 T.U.E. dispone l’acquisizione gratuita ai rispettivi enti preposti a vigilare il vincolo.

Alla scadenza del termine di 90 giorni l’Amministrazione diviene dunque proprietaria del bene abusivo, ed il responsabile non è più legittimato a proporre l’istanza di accertamento di conformità, anche in presenza di tutti i presupposti e requisiti come la doppia conformità.

A partire dall’entrata in vigore del comma 4-bis dell’art. 31 D.P.R. 380/01, cioè dal 13/09/2014 per D.L. 133/2014, l’Amministrazione in caso di accertata inottemperanza deve anche irrogare la sanzione amministrativa pecuniaria (anche con atto separato, qualora tale sanzione non sia stata contestuale all’accertamento dell’inottemperanza per una qualsiasi ragione). L’importo di tale sanzione pecuniaria è compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. Nel caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, la sanzione pecuniaria è sempre irrogata nella misura massima di 20.000 euro.

La Corte Costituzionale ha già evidenziato più volte che l’ordine di demolizione e l’atto di acquisizione al patrimonio comunale costituiscono due distinte sanzioni, che rappresentano “la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla” (sentenza Corte Costituzionale n. 140/2018, § 3.5.1.1.; sentenza n. 427/1995; sentenza n. 345/1991).

Più dettagliatamente:

  1. La sanzione disposta con l’ordinanza di demolizione ha natura riparatoria ed ha per oggetto le opere abusive, per cui l’individuazione del suo destinatario comporta l’accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene.
  2. L’acquisizione gratuita ha natura afflittiva, conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione e della relativa omissione (così come la correlata sanzione pecuniaria). Per tale natura, l’Adunanza Plenaria ha ritenuto applicabile il principio per il quale deve esservi l’imputabilità dell’illecito omissivo della mancata ottemperanza.

Pertanto, l’atto di acquisizione delle opere abusive al patrimonio comunale non può essere emesso quando risulti la non imputabilità della mancata ottemperanza da parte del destinatario dell’ordine di demolizione, per esempio una malattia completamente invalidante (salvi gli obblighi del suo eventuale rappresentante legale). Per il principio della vicinanza alla fonte della prova, è specifico onere per il destinatario dell’ordine di demolizione – o, in ipotesi, del suo rappresentante legale – dedurre e comprovare la sussistenza di tale non imputabilità: l’Amministrazione, in assenza di comprovate deduzioni, deve emanare l’atto di acquisizione.

3) Notifica accertamento dell’inottemperanza all’interessato

Una terza fase si apre con la notifica dell’accertamento dell’inottemperanza all’interessato e riguarda l’immissione nel possesso del bene e la trascrizione dell’acquisto nei registri immobiliari; essa era già disciplinata dal testo originario dell’articolo 31 d.P.R. n. 380/2001, e poi integrata anche dall’aggiunta dei commi 4-bis, 4-ter e 4-quater operata dalla legge n. 164/2014.

La notifica di accertamento dell’inottemperanza è un adempimento da compiere tempestivamente: esso rappresenta un atto indispensabile al fine di rendere pubblico e opponibile nei confronti di terzi l’avvenuto trasferimento del diritto di proprietà e consolidarne gli effetti.

Con tale notifica, il bene immobile si intende acquisito a titolo gratuito al patrimonio pubblico, decorrente dalla scadenza del termine dell’ordinanza di demolizione (90 giorni) e fissato dall’articolo 31 T.U.E., salva la proroga eventualmente disposta; di conseguenza le eventuali ipoteche, pesi e vincoli preesistenti vengono revocate unitamente al precedente diritto dominicale, senza che rilevi l’eventuale anteriorità della relativa trascrizione o iscrizione (cfr. Cons. di Stato n. 2459/2023).

L’accertamento della inottemperanza certifica il passaggio di proprietà del bene al patrimonio pubblico e costituisce il titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente. Ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, già nel suo testo originario, l’acquisto per legge del bene abusivo da parte dell’Amministrazione comporta la novazione oggettiva dell’obbligo ricadente per la cosa stessa sull’autore dell’abuso e sui suoi aventi causa.

Infatti, l’obbligo di demolire il proprio manufatto entro il termine fissato dall’Amministrazione dopo la scadenza di tale termine viene meno (il responsabile non può più demolire un bene che non è più suo), ed esso è sostituito per legge dall’obbligo di rimborsare all’Amministrazione tutte le spese che essa poi sostenga per demolire il bene abusivo.

Con l’entrata in vigore della legge n. 164/2014, l’articolo 31 DPR 380/01 è stato integrato con i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater.

Il comma 4-bis dispone che: “L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria”.

Esso ha dunque previsto una ulteriore sanzione di natura afflittiva, nel caso di inottemperanza all’ordinanza di demolizione: alla tradizionale previsione dell’acquisizione di diritto al patrimonio comunale del bene abusivo e della ‘area ulteriore’, la L. 164/2014 ha aggiunto la doverosa irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, che deve essere disposta senza indugio (col medesimo atto di accertamento dell’inottemperanza o con un atto integrativo autoritativo successivo).

La ratio di questa ulteriore previsione si basa anch’essa sull’esigenza di salvaguardare i valori tutelati dagli articoli 9, 41, 42 e 117 della Costituzione.

Poiché il responsabile dell’illecito ha cagionato un danno al paesaggio, all’ambiente ed all’ordinato assetto del territorio, in contraddizione con la funzione sociale della proprietà, il legislatore ha inteso sanzionarlo doppiamente con la perdita della proprietà e con una sanzione pecuniaria, qualora non abbia ottemperato all’ordinanza di demolizione.

In considerazione della scarsità delle risorse economiche di cui sono ordinariamente dotati i Comuni e della complessità delle procedure in base alle quali le Amministrazioni possono disporre la demolizione in danno e porre le spese a carico del responsabile, il legislatore ha inteso in questo modo stimolare il responsabile ad eliminare le conseguenze dell’illecito edilizio, con la previsione di una sanzione pecuniaria.

4) Avvenuta acquisizione gratuita immobile con abusi

La quarta (ed eventuale) fase riguarda il ‘come’ l’Amministrazione intenda gestire il bene ormai entrato nel patrimonio comunale.

Con la perdita del bene, anche se accertata successivamente, il soggetto destinatario delle sanzioni repressive lo possiede ormai senza idoneo titolo giuridico e pertanto non può né demolirlo, né modificarlo, ed è tenuto a corrispondere un importo all’Amministrazione proprietaria per la sua disponibilità che avviene senza titolo.

In alternativa alla demolizione del bene il Consiglio comunale può, ai sensi del secondo periodo del comma 5 dell’art. 31, deliberare il mantenimento in essere dell’immobile abusivo, che secondo l’insegnamento della Corte costituzionale (Corte cost., n. 140/2018) è una via del tutto eccezionale, che può essere percorsa per la presenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico.

In assenza di tale motivata determinazione del Consiglio comunale, va senz’altro disposta, ai sensi del primo periodo del comma 5, la materiale demolizione del bene abusivo a spese del responsabile dell’abuso e dei suoi eventuali aventi causa, fermo restando che la demolizione non comporta il riacquisto dell’area di sedime, ormai definitivamente acquisita al patrimonio comunale.

Anche in tal caso, l’Amministrazione può consentire che la demolizione possa essere effettuata dal responsabile (o dal suo avente causa), il quale può averne uno specifico interesse, per contenerne le spese, che altrimenti sarebbero anticipate anche in misura superiore dall’Amministrazione, con rivalsa nei suoi confronti.

Ammesso il caso eccezionale in cui l’Amministrazione ritenga di evitare la demolizione dell’immobile ormai entrato nel suo patrimonio per soddisfare interessi pubblici, il generale esito finale dell’abuso edilizio è dunque costituito dalla demolizione del manufatto abusivo.

RIASSUMENDO, il responsabile dell’abuso, il proprietario e i suoi aventi causa hanno sempre il dovere di rimuovere l’abuso edilizio e pertanto vanno previste queste fasi temporali:

  1. entro il termine fissato nell’ordinanza di demolizione (novanta giorni), questi hanno il dovere di effettuare la demolizione, che, se viene posta in essere, evita il trasferimento della proprietà al patrimonio pubblico;
  2. qualora il termine per demolire scada infruttuosamente, i destinatari dell’ordinanza di demolizione commettono un secondo illecito di natura omissiva, che comporta, da un lato, la perdita ipso iure della proprietà del bene con la conseguente e connessa irrogazione della sanzione pecuniaria e, dall’altro, la novazione oggettiva dell’obbligo propter rem, perché all’obbligo di demolire il bene si sostituisce l’obbligo di rimborsare l’Amministrazione, per le spese da essa anticipate per demolire le opere abusive entrate nel suo patrimonio, risultanti contra ius (qualora essa non abbia inteso eccezionalmente utilizzare il bene ai sensi dell’art. 31, comma 5, del d.P.R.n. 380 del 2001);
  3. Decorso il termine per demolire, qualora l’Amministrazione non decida di conservare il bene, resta la possibilità di un’ulteriore interlocuzione con il privato per un adempimento tardivo dell’ordine di demolire, che non comporta il sorgere di un diritto di quest’ultimo alla ‘retrocessione’ del bene, né fa venire meno la sanzione pecuniaria irrogata, ma può evitargli, da un lato, la perdita dell’ulteriore proprietà sino a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita se non è già stata individuata in sede di ordinanza di demolizione, nonché gli eventuali maggiori costi derivanti dalla demolizione in danno. Il proprietario non ha dunque alcun diritto a porre in essere la demolizione dopo la scadenza del termine dei 90 giorni, spettando alla discrezionalità dell’Amministrazione di valutare se coinvolgerlo ulteriormente nella demolizione.

Il contrasto interpretativo tra due orientamenti sull’inottemperanza alla demolizione e ripristino

Dall’entrata in vigore del D.L. 133/2014 si sono formati due distinti orientamenti, che individuano in modo diverso la condotta sanzionata per la mancata demolizione, cioè non si è ubbidito ad un preciso obbligo ordinato dalla P.A.

Un primo orientamento sanziona il mancato ripristino e demolizione dell’abuso edilizio in quanto tale, il che rende il comportamento un illecito permanente, proprio come è illecito permanente l’abuso edilizio in sé (Consiglio di Stato n. 1537/2023, n. 2484/2019, n. 7023/2022). In questa ipotesi sono sanzionabili anche omissioni antecedenti all’entrata in vigore del D.L. 133/2014, in quanto la permanenza del comportamento da reprimere lo rende attuale anche in tale data, senza che si configuri un’applicazione retroattiva della norma.

Un altro orientamento della giurisprudenza, che l’ordinanza di rimessione all’Ad. Plenaria segnala come prevalente, ritiene invece di sanzionare il mancato ripristino e demolizione nel termine indicato dall’autorità, cioè il comportamento personale omissivo nei confronti dell’ordinanza demolitoria (Consiglio di Stato n. 5242/2019, n. 6519/2022). In questo caso si potrebbe anche considerare il comportamento come un illecito istantaneo, pur con effetti permanenti, il che impedirebbe, a rigor di logica, l’applicazione della sanzione pecuniaria a condotte già “consumate” (ordinanze già inottemperate) alla data di entrata in vigore del DL 133/2014.

La logica potrebbe far propendere per questa ultima soluzione, alla quale il collegio rimettente dichiara di aderire, in termini di oggetto della condotta.

Restano tuttavia perplessità circa l’inquadramento secondo lo schema dell’illecito permanente o quello dell’illecito istantaneo ad effetti permanenti, da cui dipende l’applicabilità o meno ai casi anteriori all’entrata in vigore del DL 133/14.

La legge in proposito non solo non offre un saldo appiglio ai fini interpretativi, ma produce un cortocircuito: da una parte infatti l’effetto dell’acquisizione gratuita diretta del bene abusivo al patrimonio del Comune in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione nel termine, darebbe adito a ritenere questo perentorio e farebbe propendere per considerare l’illecito come istantaneo, mentre dall’altra parte la disposizione dell’art. 31 comma 4-quater TUE, nel conferire alle regioni la possibilità di provvedere la reiterazione delle sanzioni pecuniarie correlate all’inottemperanza, porterebbe a propendere per la natura permanente dell’illecito omissivo.

Acquisizione gratuita al patrimonio del Comune, automatismo al 91° giorno?

L’ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria pone un problema fondamentale: allo scadere del termine di 90 giorni previsto dall’ordinanza di rimessione in pristino, l’acquisizione del bene al patrimonio comunale opera veramente in automatico o avviene a seguito di atto dichiarativo?

Secondo un orientamento giurisprudenziale, che l’ordinanza dettaglia, vi è piena automaticità “istantanea”, tanto che anche l’atto di contestazione dell’inottemperanza a all’ordine di demolizione vengono riconosciuti meri effetti dichiarativi.

L’automaticità istantanea solleva però una serie di interrogativi, su cui l’Adunanza Plenaria ha dovuto dare risposte.

In primo luogo, se l’effetto traslativo avviene alla scadenza del termine, di talché un secondo dopo l’immobile non è più di proprietà del trasgressore, trascorsi i 90 giorni questi non ha più titolo a procedere alla demolizione, e neppure a presentare istanza di sanatoria edilizia rispettando tutti i presupposti come la doppia conformità.

Questo rende praticamente assurda la disposizione del comma 4 quater dell’art. 1 TU, che conferisce alle regioni il potere di prevedere la reiterazione delle sanzioni pecuniarie discendenti dall’inadempimento all’ordinanza: se il responsabile non ha più la proprietà del bene, la possibilità di adempiere all’ordine viene meno con lo scadere dei 90 giorni, quindi, in caso di reitero della sanzione, verrebbe letteralmente punito per l’omissione di un’azione che non può oggettivamente compiere.

Le conclusioni risolutive dell’Adunanza Plenaria

Il Consiglio di Stato riunito nell’Adunanza plenaria n. 16/2023 ha affrontato e sciolto i dubbi interpretativi tra i vari orientamenti relativi ai vari quesiti. In via riassuntiva, rispetto ai quattro quesiti formulati in premessa, si riportano le risposte emesse dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato aggiungendo alcuni commenti:

a) la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente illecito – avente anche rilevanza penale – commesso con la realizzazione delle opere abusive;

Commento: l’esecuzione dell’abuso edilizio e la “disobbedienza” all’ordine di demolizione rimangono due illeciti distinti; inoltre la sanzione pecuniaria ex articolo 31 comma 4-bis è irrogata per punire la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, e non per aver compiuto l’abuso edilizio.
Ciò significa che il destinatario-proprietario dell’ordine di demolizione è punito con una duplice sanzione: 1) perdita della proprietà del bene; b) sanzione pecuniaria variabile da 2.000 a 20.000 euro.

b) la mancata ottemperanza – anche da parte del nudo proprietario – alla ordinanza di demolizione entro il termine previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata formulata l’istanza prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R. o sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza;

Commento: gli atti di accertamento di inottemperanza alla demolizione e di acquisizione gratuita dell’immobile gravato dall’ordine repressivo rimangono anch’essi atti distinti e autonomi, precisando che il secondo atto è conseguente al primo. Per quanto riguarda l’immissione in possesso, il suo titolo costitutivo resta l’atto di accertamento dell’inottemperanza: ciò significa che con tale atto il proprietario dell’immobile viene (anche) spogliato oggettivamente del bene, rendendo necessario anche l’allontanamento degli utilizzatori del bene stesso.

c) l’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione. Qualora per la prima volta sia con esso identificata l’area ulteriore acquisita, in aggiunta al manufatto abusivo, l’ordinanza ha natura parzialmente costitutiva in relazione solo a quest’ultima (comportando una fattispecie a formazione progressiva);

Commento: l’atto di acquisizione gratuita del bene ha natura dichiarativa di una apprensione avvenuta per legge, e pertanto il passaggio di proprietà viene formalizzato con apposito atto, necessario anche per le dovute trascrizioni alla Conservatoria Registri Immobiliari. Nei casi in cui l’ulteriore area da acquisire sia indicata per la prima volta rispetto alle precedenti ordinanze, l’atto di acquisizione diviene parzialmente costitutivo soltanto per questa ulteriore area, rimanendo invariata la natura dichiarativa per il restante bene già individuato nell’ordinanze precedenti.

d) l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta la novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile o del suo avente causa di ripristinare la legalità violata, poiché, a seguito dell’acquisto del bene da parte dell’Amministrazione, egli non può più demolire il manufatto abusivo e deve rimborsare all’Amministrazione le spese da essa sostenute per effettuare la demolizione d’ufficio, salva la possibilità che essa consenta anche in seguito che la demolizione venga posta in essere dal privato;

Commento: con l‘accertamento di inottemperanza il responsabile dell’abuso perde il diritto/dovere di demolire l’abuso edilizio, restando però obbligato a rifondere le spese di demolizione sostenute dall’Amministrazione, salvo diversa disposizione con cui concedere la demolizione al soggetto per contenere i relativi costi maggiorati. Resta anche sottoposto alla sanzione pecuniaria per mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, commentata ai punti precedenti.

e) la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.

Commento: confermata l’irretroattività della sanzione pecuniaria per mancata ottemperanza alla demolizione nei casi di avvenuta decorrenza dei 90 giorni prima dell’entrata in vigore L. 164/2014.

Conclusioni e consigli

L’Adunanza Plenaria n. 16/2023 ha chiarito le coordinate e conseguenze della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione. Come già accennato in precedente articolo, uno scenario ipotetico avrebbe potuto prevedere la confisca automatica “istantanea” dell’abuso edilizio al 91esimo giorno dal suo accertamento, cioè senza prevedere ulteriori atti “dichiarativi” di acquisizione al patrimonio comunale, con contestuale immissione in possesso.

Al contrario la linea interpretativa che traspare ha cadenzato meglio le fasi del procedimento repressivo e sanzionatorio, mantenendo comunque tassativi i termini e gli adempimenti in serie che deve compiere una Pubblica Amministrazione.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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