Quando ricalcolare oneri di urbanizzazione nelle pratiche edilizie?

Il Consiglio di Stato spiega la natura degli oneri concessori e quando rettificarne il conteggio

Cerchiamo di capire quando occorre effettuare una verifica e riconteggiare l’importo del contributo di costruzione previsto dall’articolo 16 del Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/01, sia lato Pubblica Amministrazione che cittadino.

Per comprendere meglio la questione è opportuno ricordare alcune definizioni e principi riguardanti l’obbligo di versare questo contributo di costruzione, a volte soprannominato “Bucalossi” in quanto istituito dalla L. 10/1977.

L’articolo 16 del DPR n. 380/2001 ribadisce l’onerosità del permesso di costruire, attraverso il pagamento di un contributo di costruzione composto da due componenti, da quantificare in funzione di diverse variabili e tipologia di intervento edilizio:

  1. oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria)
  2. contributo sul costo di costruzione.

Solitamente sono anche soprannominati “oneri concessori” per semplicità, in quanto istituiti assieme alla Concessione edilizia con L. 10/1977 e mantenuti nel vigente DPR 380/01.

Quando si arriva alla conclusione del procedimento di rilascio del permesso di costruire (il discorso vale anche per SCIA e CILA quando vi sia debenza onerosa), nell’istruttoria viene effettuato il conteggio dei predetti oneri concessori qualora dovuti, e il Comune provvede a comunicare tale quantificazione con apposito atto.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 12/2018 ha definitivamente affermato che gli atti con cui la Pubblica Amministrazione stabilisce e liquida il contributo di costruzione (ai sensi dell’art. 16 DPR 380/01) non hanno carattere autoritativo.

Indice

Casi in cui ricalcolare oneri concessori

Gli atti di liquidazione oneri concessori e di urbanizzazione non rappresentano un’espressione di un potere pubblicistico, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà legata alla pretesa creditizia riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire: data la sua natura onerosa formatasi all’interno di una relazione obbligatoria di parità, è soggetta a una prescrizione decennale.

Pertanto, sugli atti di conteggio e rettifica degli oneri concessori non si applicano né le disposizioni sull’autotutela previste dall’articolo 21-nonies della legge numero 241 del 1990 né, in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti amministrativi di imperio.

Nella pronuncia di Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 12/2018 ha affermato che, nonostante il carattere paritetico della relazione, “il Comune ha l’obbligo di adoperarsi affinché la liquidazione del contributo di costruzione venga eseguita nel modo più corretto, sollecito, scrupoloso e preciso, sin dal principio,” poiché ciò mira a tutelare la fiducia che il privato deve avere nell’operato dell’amministrazione.

Il contributo, stabilito al momento del rilascio del permesso di costruire, può essere rettificato in due situazioni:

A) Quando il permesso di costruire scade con il suo rinnovo o con una variante al titolo edilizio che aumenta il carico urbanistico (Consiglio di Stato Ad. n. 1410/2021, sentenza n. 2821/2017, n. 1504/2015, n. 2471/2012);

B) Quando, nell’atto iniziale di determinazione, si è verificato un errore nel calcolo del contributo rispetto alla situazione di fatto e alla normativa vigente in quel momento (vedi Consiglio di Stato n. 5703/2022, n. 2821/2017, n. 6033/2012).

In questa situazione, l’amministrazione pubblica può sempre rettificare l’importo del contributo, sia a favore che a sfavore del privato, nel caso in cui sia stato erroneamente calcolato, richiedendo o rimborsando la differenza entro il termine di prescrizione decennale ordinario (articolo 2946 del codice civile), che inizia dalla data di rilascio del permesso edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza (Consiglio di Stato Adunanza Plenaria numero 12/2018).

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Restituzione oneri urbanizzazione per rinuncia o inutilizzo pratica edilizia

Il contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione è connesso all’intervento edilizio, pertanto va richiesta la restituzione entro certe condizioni e termini.

Vediamo i casi in cui sia stato effettuato il pagamento di oneri per opere edilizie in tutto o in parte non realizzate, e quando sia possibile ottenere la loro restituzione. La risposta è affermativa, vediamo le condizioni e le tempistiche per poter ottenere la restituzione dell’eventuale contributo concessiorio.

Devo premettere invece che forma eccezione l’ipotesi in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione sia derivante da un’obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta con un accordo (convenzione) nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale (Cons. Stato n. 4633/2021, n. 6339/2018).

Possono aprirsi due scenari in base alla loro parziale o totale mancata realizzazione relativa ai titoli edilizi ordinari:

Mancata esecuzione totale dell’opera

Una chiara risposta è stata ribadita nella sentenza TAR Pescara n. 219/2022, ma anche dalla costante giurisprudenza (Consiglio di Stato n. 4633/2021, n. 1475/2018), di cui riprendo il passaggio centrale:

Nel caso in cui il privato rinunci o non utilizzi il titolo edilizio o lo stesso sia decaduto, sorge in capo alla Pubblica Amministrazione, anche ai sensi dell’art. 2033 c.c. o, comunque, dell’art. 2041 c.c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione oltre interessi legali e senza rivalutazione monetaria e, conseguentemente, il diritto del privato a pretenderne la restituzione. Ciò in quanto il contributo concessorio, è strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio e, quindi, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazione di dare, cosicché l’importo versato va restituito.

Parziale esecuzione dell’opera

La giurisprudenza sul punto ha pure precisato che la restituzione richiesta dal cittadino sorge anche in caso di trasformazione edilizia avvenuta in parte rispetto a quanto autorizzato o legittimato dal titolo edilizio (Cons. di Stato n. 4633/2021).

La giurisprudenza è concorde pure nel ritenere che il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente, tenuto conto che sia la quota degli oneri di urbanizzazione, che la quota relativa al costo di costruzione sono correlati, sia pur sotto profili differenti, all’oggetto della costruzione, per cui l’avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie comporta il sorgere, in capo al titolare, del diritto alla rideterminazione del contributo ed alla restituzione della quota di esso che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata (ex multis Consiglio di Stato n. 4633/2021, n. 1475/2018).

Infatti in caso di parziale esecuzione dell’attività edificatoria rispetto a quella autorizzata dal titolo, consente al soggetto titolare il ricalcolo del contributo e la restituzione riferita alla parte non realizzata.

Di fatto non è proprio semplice applicare questo criterio di principio, perchè occorrerà effettuare in questo ordine:

  1. Calcolo degli oneri e contributo sul costo di costruizione “a consuntivo“, cioè riferito alle sole opere realizzate in data odierna
  2. Quantificare la parte da restituire, sottraendo quella quantificata “a consuntivo” dall’importo già pagato, applicando gli interessi legali soltanto sulla somma prevista a restituzione.

Conclusioni e consigli

E’ doveroso rammentare la delicatezza del ricalcolo degli oneri, della restituzione totale e parziale degli oneri concessori, nonchè delle richieste di rettifica per errori.

Infatti proprio perchè si tratta di somme anche consistenti, da entrambe le parti gli attori si devono porre la dovuta attenzione fin da subito nella quantificazione del contributo di costruzione, sia per la parte di oneri di urbanizzazione che costo di costruzione.

Infatti poi la vera fatica ci sarà quando una parte deciderà di agire verso l’altra, e soprattutto la P.A. non è proprio facile da convincere.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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