Fiscalizzazione ristrutturazione "pesante", rimessa in Adunanza Plenaria conteggio sanzione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
22/09/2023
Fiscalizzazione

Per quantificare la sanzione pecuniaria riferita alla data di abuso e indici ISTAT si dovrà esprimere il Consiglio di Stato Ad. Plenaria.

Con l’ordinanza n. 6864/2023 sono state rinviate alla decisione del Consiglio di Stato in Adunanza plenaria due particolari questioni controverse, riguardanti la sola “fiscalizzazione” degli abusi edilizi di “ristrutturazione edilizia pesante” in assenza di Permesso di Costruire o in difformità (articolo 33 DPR 380/01). Non si sta parlando quindi della più conosciuta fiscalizzazione edilizia relativa a parziali difformità dal permesso di costruire contenuta nell’articolo 34 comma 2 D.P.R. 380/01, e neppure delle ipotesi di annullamento del Permesso di costruire ex articolo 38 D.P.R. 380/01.

AGGIORNAMENTO 10 marzo 2024: si è espressa l’Adunanza Plenaria n. 03/2024, si invita a leggere l’approfondimento.

Per migliore comprensione, la categoria di intervento compiuta senza permesso di costruire o in difformità riguardante il dubbio interpretativo sollevato al Consiglio di Stato, riguarda le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante previste dall’articolo 10 comma 1 lettera c) del DPR 380/01. Ciò significa che non stiamo parlando di tutte le ristrutturazioni edilizie in generale (articolo 3 c.1 lettera d) DPR 380/01), ma di una sottocategoria comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio.

FOCUS: LA RISTRUTTURAZIONE PESANTE

Anche stavolta bisogna ricordare che alcune Regioni potrebbero aver messo “lo zampino” in questo ambito, sia per le categorie di intervento edilizie che per regime sanzionatorio repressivo.

E appunto, i dubbi sollevati riguardano il conteggio delle sanzioni pecuniarie sostitutive alla demolizione e rimessa in pristino di queste opere abusive su immobili residenziali, che non servono a sanarli, bensì soltanto a mantenerli in opera, vedi comma 2 articolo 33 DPR 380/01:

2. Qualora, sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecunaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione, con la esclusione, per i comuni non tenuti all’applicazione della legge medesima, del parametro relativo all’ubicazione e con l’equiparazione alla categoria A/1 delle categorie non comprese nell’articolo 16 della medesima legge. Per gli edifici adibiti ad uso diverso da quello di abitazione la sanzione è pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, determinato a cura dell’agenzia del territorio.

Si evince che il comma 2 dell’art. 33 del d.P.R. 380/2001 ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria, pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, fissa due riferimenti temporali da prendere in considerazione :

il primo costituito dalla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri della legge 27 luglio 1978, n. 392 (riguardante il momento di realizzazione dell’edificio in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso);
il secondo rappresentato dall’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso dell’indice ISTAT del costo di costruzione.

Vediamo allora di analizzarli assieme.

Dubbi interpretativi sollevati (finalmente) all’Adunanza Plenaria

Con la predetta ordinanza il Consiglio di Stato ha rimesso la decisione su due seguenti quesiti:

se con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, di cui all’art. 33, comma 2, debba intendersi il momento di completamento dell’abuso ovvero in cui l’abuso è stato accertato dai competenti uffici pubblici ovvero sia stato denunciato dall’interessato a mezzo della richiesta di un condono o ancora quello di irrogazione della sanzione pecuniaria o demolitoria, intendendosi cioè l’espressione come momento di cessazione dell’abuso;
se, in mancanza dei decreti ministeriali di determinazione del costo di produzione per la realizzazione degli immobili ex art. 22 della l. n. 392 del 1078), ai fini della determinazione della giusta sanzione pecuniaria ex art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 possa procedersi all’attualizzazione, secondo gli indici ISTAT, al momento di irrogazione della sanzione pecuniaria dei valori risultanti dagli ultimi decreti ministeriali (30 gennaio 1997 e 18 dicembre 1998) ovvero se ancora l’attualizzazione possa essere quanto meno limitata al momento della scoperta dell’abuso o della sua denunzia

L’esito di queste valutazioni sarà importante per comprendere i corretti metodi e criteri di calcolo, perchè le sanzioni pecuniarie da pagare in queste ipotesi possono essere significative ed erodere molto il valore degli immobili. Inoltre, non vorrei “gufarla”, ma il secondo quesito potrebbe indirettamente incidere anche sul metodo di calcolo accennato nell’altra fiscalizzazione articolo 34 comma 2 DPR 380/01.

Questione “data esecuzione ristrutturazione abusiva”

Il riferimento alla “data dell’abuso edilizio” appare ben due volte nel comma 2 articolo 33 T.U.E., come riferimento alla:

sanzione pecuniaria;
costo di produzione L. 392/1978 aggiornato;

Effettivamente non è proprio chiaro il significato deciso dal legislatore, e il conseguente metodo di calcolo e soprattutto di aggiornamento ai giorni nostri.

Intanto stiamo parlando di abusi edilizi, e pertanto di illeciti edilizi che hanno natura permanente da perseguire anche oggi col vigente regime repressivo, pure se presenti da molti decenni.

Un primo problema riguarda la distinzione del momento di esecuzione originario dell’abuso o se, per natura permanente dell’illecito, si debba individuare il momento della scoperta o accertamento dell’illecito da parte della P.A., o perfino l’irrogazione della sanzione.

E’ importante individuare questo momento per superare il possibile contrasto interpretativo, perchè consentirebbe a qualcuno la possibilità di ottenere un ingiusto vantaggio verso chi ha commesso l’abuso edilizio, riducendo la portata punitiva e il danno alla collettività.

Questione “attualizzazione” della sanzione pecuniaria

Altro punto controverso è l’attualizzazione della sanzione pecuniaria, da riferire al momento dell’irrogazione/conteggio. Quale sarebbe il giusto riferimento temporale per applicare l’indice ISTAT e adeguarlo ai giorni nostri?

Premesso che il riferimento all’Indice ISTAT ex articolo 22 L. 392/1978, ancorché abrogato dalla L. 431/98, resta comunque valido come metodo (approfondimento) in quanto rinvio materiale (Consiglio di Stato n. 3671/2023).

Per come è stata scritta la norma è possibile interpretare il conteggio della sanzione pecuniaria con gli importi Istat per costo di produzione aggiornati dagli ultimi decreti ministeriali (dal 30 gennaio 1977 al 18 dicembre 1998) fino al momento di irrogazione della sanzione pecuniaria, oppure se aggiornata con Indici Istat fino al momento della scoperta o istanza.

E’ tutto da vedere, dovremo tenere gli occhi aperti anche su questa decisione.