Mutamento d'uso urbanisticamente rilevante, aggiornato 2023 • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
09/06/2023
Cambio Destinazione d'uso

Il cambio d’uso tra categorie funzionali ha incidenza sull’urbanizzazione ed è soggetto a permesso di costruire, salvo norme regionali.

Stavolta parto da una premessa: la disciplina dei cambi d’uso bisogna consultarla nelle norme regionali e nella regolamentazione comunale (Piano Regolatore e Regolamento Edilizio).

Ciò non significa che gli enti locali possano avere carta bianca in questa disciplina, piuttosto esistono dei principi e dei paletti che devono essere comunque rispettati.

E’ utile esaminare la più importante tipologia di cambio d’uso funzionale degli immobili, cioè quella urbanisticamente rilevante, facendo riferimento alla normativa nazionale DPR 380/01 e alla giurisprudenza aggiornata.

Bisogna ammettere che la distinzione tra mutamenti di destinazione rilevanti o meno si era già formata in giurisprudenza anni prima dell’introduzione dell’articolo 23-ter DPR 380/01, aggiunto dall’articolo 17 comma 1 lettera n) D.L. 133/2014 (L. 164/2014). Da allora molte regioni hanno provveduto a recepire i suoi contenuti, e a cascata molti Comuni hanno recepito nella propria disciplina.

Mi viene da dire che il rapporto tra cambio d’uso degli immobili e ripercussioni sul contesto territoriale ha una storia che viene da lontano, che culmina col DM 1444/68.
Ritengo che la definizione normativa del mutamento d’uso urbanisticamente rilevante sia arrivata assai ritardataria rispetto alla disciplina degli standard urbanistici (D.M. 1444/68) e all’istituzione del regime edilizio concessorio (L. 10/1977).

Vediamo allora come distinguere il mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti da quelli restanti, alcuni dei quali potrebbero rientrare in manutenzione straordinaria (vedi approfondimento).

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Definizione normativa

A dire il vero l’embrione del problema è nato con la legge n. 47/85, in quanto l’articolo 8 comma 1 lettera a) aveva individuato tra le variazioni essenziali il mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968. Questo particolare passaggio, vigente ancora oggi nell’articolo 32 DPR 380/01, sembrava preannunciare la suddivisione tra cambi d’uso “innocui” e quelli sostanziali verso l’assetto del territorio.

Già prima dell’entrata in vigore dell’art. 23-ter del testo unico in materia edilizia (cioè 2014), la giurisprudenza aveva precisato come il mutamento di destinazione d’uso fosse urbanisticamente rilevante solamente quando sussiste il passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, vale a dire aventi diverso regime contributivo in ragione del diverso carico urbanistico (Cons. di Stato n. 691/2021).

Prima dell’entrata in vigore dell’articolo 23-ter TUE, la disciplina dei cambi d’uso era rimessa alla sola normativa regionale ai sensi del comma 2 articolo 10 DPR 380/01.

Il cambio d’uso urbanisticamente rilevante oggi è inserito come norma di principio generale nell’articolo 23-ter DPR 380/01, che riporto per completezza:

Art. 23-ter DPR 380/01. Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante
1. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.
2. La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis. (sostituito da art. 10, comma 1, lettera m), L. 120/2020, ndr);
3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo entro novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore. Decorso tale termine, trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.

Come già detto e come specificato più avanti, i cambi d’uso urbanisticamente rilevanti li troviamo menzionati anche nella categoria di manutenzione straordinaria (art. 3 comma 1 lettera b) DPR 380/01), e ammissibili soltanto quelli che non comportano incremento di carico urbanistico.

Aspetti giurisprudenziali e applicazioni di cambi d’uso

Il legislatore nazionale con l’articolo 23-ter ha disposto che costituisce mutamento di destinazione d’uso dell’immobile solo l’utilizzo dello stesso che comporti l’assegnazione di una diversa categoria funzionale, mentre il mutamento di destinazione all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito (vedi anche Cons. di Stato n. 4940/2021).
Tuttavia quest’ultimo concetto di libertà di modifica funzionale resta sempre limitata secondo quanto diversamente disposto da norme regionali e soprattutto la regolamentazione comunale, ma anche dai vincoli per immobili sottoposti a tutela storica e beni culturali

Il motivo per cui il cambio d’uso si definisce “giuridicamente rilevante” o urbanisticamente rilevante è la variazione di incidenza sui carichi urbanistici, insediativi e territoriali; l’aggravio di servizi, infrastrutture, parcheggi e dotazioni territoriali circostanti giustifica la qualificazione di mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

In altre parole, si basa sul maggior uso oppure diverso utilizzo del territorio conseguente al mutamento di destinazione, pertanto non si deve più ragionare col solo criterio di “aumento di carico urbanistico”.

Con la nuova disciplina del cambio di destinazione art. 23-ter TUE è stata operata una bipartizione sistemica tra mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti e non, nei seguenti termini (Cons. di Stato n 3667/2020):

se con il mutamento di destinazione d’uso cambia l’utilizzazione dell’immobile tra quelle categorie funzionali di cui alle lettere dalla a) alla d) del comma 1 art. 23-ter, si tratta di mutamento d’uso rilevante ai fini della rideterminazione degli oneri di urbanizzazione;
nel caso in cui la categoria funzionale rimane la stessa, non è possibile ricondurre la relativa fattispecie ad un’ipotesi di mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante

Titoli edilizi necessari e permesso di costruire

Di regola il cambio d’uso urbanisticamente rilevante rientra negli interventi (appunto) con alta incidenza sul territorio, e pertanto soggetti al permesso di costruire.

Tra questi, vi rientra in special modo i cambi d’uso nei centri storici e zone omogenee A.

Se vi fossero dubbi, l’assoggettamento a permesso di costruire dei cambi di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti la troviamo anche nell’Allegato A voce 39 Parte II del D.Lgs. 222/2016, consapevoli tutti che sia da applicare per le parti ancora compatibili con le modifiche sopravvenute.

Ricordiamo però che nella definizione di manutenzione straordinaria sono consentiti interventi (senza variare numero di unità immobiliari) con mutamento di destinazione d’uso, ad esclusione di quelli urbanisticamente rilevanti che incrementano il carico urbanistico, spaziando tra CILA e SCIA (approfondisci qui).

Certamente, le norme regionali potrebbero aver disciplinato diversamente i cambi d’uso urbanisticamente rilevanti, magari operando una ulteriore ripartizione tra quelli soggetti a Permesso di Costruire o Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA).