SCIA in Sanatoria: procedura e interventi per regolarizzare abusi edilizi "minori" • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
23/02/2023
SCIA in sanatoria

Possibile sanare alcune tipologie di irregolarità con la procedura simile alla SCIA ordinaria, con tutti i distinguo necessari

Siamo nella materia della regolarizzazione edilizia, che si articola attraverso due distinte procedure proporzionate alla gravità dell’illecito edilizio in base al Testo Unico Edilizia DPR 380/01:

Accertamento di conformità: la conclusione positiva della procedura porta al rilascio del permesso di costruire in sanatoria (art. 36 T.U.E)
SCIA in sanatoria: il procedimento è simile a quello della SCIA ordinaria, tuttavia faremo riferimento d’ora in avanti ai riferimenti dell’art. 37 comma 4 T.U.E. In sostanza, la SCIA in sanatoria usa (praticamente) lo stesso procedimento amministrativo della SCIA ordinaria, con alcune distinzioni che vedremo.
CILA tardiva: deposito della pratica con sanzione per opere già compiute

Facciamo una rapida analisi della SCIA in sanatoria (denominazione ufficializzata con D.Lgs. 222/2016 Allegato A Parte II voce 41), delle modalità applicative e delle condizioni necessarie.

Prendiamo in esame una particolare serie di abusi edilizi “minori, anche se dovremmo parlare di illeciti edilizi, in quanto la definizione di abuso edilizio contempla illeciti edilizi penalmente punibili. Per quanto riguarda l’ambito degli abusi edilizi minori rinvio ad apposito approfondimento sul blog.

Indice

Tipologia opere regolarizzabili con SCIA in sanatoria
SCIA in sanatoria, esistono due possibili versioni applicative.
SCIA in sanatoria con doppia conformità alla disciplina urbanistico edilizia
Sul silenzio della Pubblica Amministrazione verso la SCIA in sanatoria
SCIA alternativa al Permesso in sanatoria, non è prevista dal TUE
Regime penale escluso per SCIA in sanatoria.
Conclusioni e consigli

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Tipologia opere regolarizzabili con SCIA in sanatoria

L’articolo 37 comma 1 del DPR 380/01 introduce la casistica generale, mentre per quanto di interesse prendiamo in esame soltanto il comma 4 medesimo articolo.

Chiaramente in tutti i casi dell’art. 37 TUE restano fatti salvi i profili di regolarizzazione previsti dalle rispettive norme speciali e di settore (Paesaggistica, antisismica, L. 10/91, ecc); si ricorda infatti che il criterio di doppia conformità è da considerare comprensivo anche delle altre normative aventi incidenza urbanistico edilizia.

Fatte salve eventuali ulteriori e diverse indicazioni delle norme regionali, sono regolarizzabili con SCIA in sanatoria gli interventi compiuti in assenza o difformità espressamente indicati dall’art. 37 c.1 TUE, ovvero quelli fattibili con SCIA ordinaria di cui all’articolo 22 commi 1 e 2 TUE; si fa notare che il legislatore ha dimenticato nel rinviare ad esso anche il successivo comma 2-bis, relativo ad una tipologia di variante finale a permessi di costruire e ammesso in SCIA ordinaria.

Pertanto le opere sanabili con SCIA sono le seguenti, qualora realizzate in doppia conformità alla disciplina urbanistico edilizia, agli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi:

Comma 1)

a) gli interventi di manutenzione straordinaria (pesante) di cui all’articolo 3 c.1, lettera b) TUE, qualora riguardino le parti strutturali dell’edificio o i prospetti (occhio che esiste anche la categoria di manutenzione straordinaria “leggera” rientrante in CILA)

b) gli interventi di restauro e di risanamento conservativo (pesante) di cui all’articolo 3, c.1 TUE, lettera c), qualora riguardino le parti strutturali dell’edificio (occhio che esiste anche la versione “leggera” rientrante in CILA)

c) gli interventi di ristrutturazione edilizia (leggera) di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d) TUE, diversi da quelli indicati nell’articolo 10, comma 1, lettera c) TUE (cioè ristrutturazione pesante).

Comma 2) le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire (Approfondimento SCIA in sanatoria per varianti a permessi)

SCIA in sanatoria, esistono due possibili versioni applicative.

La dizione “SCIA in sanatoria” non è espressamente prevista dall’ordinamento, piuttosto è un’abbreviazione usata nella prassi.

Per prima cosa si deve distinguere due modalità di regolarizzazione attuata con SCIA, precisando che la trattazione non terrà conto degli aspetti vincolistici e di settore.

SCIA TARDIVA con opere in corso di esecuzione e presentata spontaneamente (art. 37 c.5 TUE). Questa procedura intende sanare la mancata presentazione al momento dell’avvio dei lavori, non prevede la doppia conformità come invece la SCIA in sanatoria per opere compiute;
SCIA IN SANATORIA con opere ultimate (art. 37 c.4 TUE);

A questa distinzione si arriva con la seguente trattazione dell’argomento. Si anticipa e si ripeterà, a costo di venire a noia, che quanto segue prescinde da eventuali normative e legislazioni regionali.

SCIA in sanatoria con doppia conformità alla disciplina urbanistico edilizia

Potremmo ritenere la vera “regola generale” per la SCIA in sanatoria prevista dall’art. 37 c.4 DPR 380/01, cioè il rispetto della condizione fondamentale di doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente, che dovrà risultare congiuntamente verificata:

al momento/epoca della realizzazione dell’intervento illecito
al momento della presentazione della pratica

Praticamente si deve avverare la stessa configurazione imposta dall’art. 36 DPR 380/01 per ottenere il rilascio del Permesso di Costruire in sanatoria; più precisamente la SCIA in sanatoria con doppia conformità, configura una “sanatoria formale” e non sostanziale.

Una volta ricevuta la SCIA in sanatoria il Comune deve verificare la sanabilità degli interventi effettuati, negli stessi tempi e modi previsti analogamente per la SCIA ordinaria (visto che l’art. 37 TUE non introduce niente a livello procedurale), il cui esito sarà:

doppiamente conforme, efficace e completa: quantificare la sanzione pecuniaria (e comunicarla al responsabile dell’abuso o proprietario
incompleta: chiedere le opportune integrazioni
insanabile: dall’istruttoria emerge che gli interventi non rispondono ai requisiti, condizioni e parametri di conformità, e pertanto notificare al richiedente la non sanabilità e l’avvio delle sanzioni demolitorie

Nei casi di sanabilità piena, il responsabile dell’abuso o il proprietario dell’immobile possono completare la regolarizzazione versando la somma a titolo di sanzione pecuniaria, variabile da 516 euro a 5.164 euro, stabilita dal responsabile del procedimento in relazione all’aumento di valore dell’immobile valutato dall’agenzia del territorio.

Questa somma è appunto una sanzione pecuniaria finalizzata a punire l’illecito sotto il profilo amministrativo, e non costituisce oblazione, cioè una somma pagata per punire l’illecito sotto il duplice profilo amministrativo che penale.

Si aggiunge che in base alla tipologia di interventi comportanti modifica o variazione di carico urbanistico, potrebbero essere dovuti gli eventuali oneri di urbanizzazione e contributo sul costo di costruzione; anche in questo caso la quantificazione e le modalità dipenderanno molto dalle norme regionali e discipline comunali.

Sul silenzio della Pubblica Amministrazione verso la SCIA in sanatoria

Se l’art. 36 per l’accertamento di conformità è previsto il silenzio-rifiuto, come comportarsi in caso di silenzio della P.A. successivo al deposito della SCIA in sanatoria ex art. 37 c.4?

Ci sono diverse correnti di pensiero e filoni giurisprudenziali formatisi sul significato di silenzio della P.A. verso la SCIA in sanatoria depositata:

quello più restrittivo e sul quale ho molte riserve, ritiene che sia applicabile il silenzio-rifiuto decorsi i sessanta giorni, come se esistesse una implicita connessione sostanziale all’art. 36 (TAR Lombardia (MI), Sez. I n. 676 del 21 marzo 2017);
quello che ritiene di considerarlo equivalente a silenzio-assenso (TAR Campania n. 809/2022)
quello che contempla la conclusione della sanatoria con un provvedimento espresso (TAR Lazio n. 3851/2020); in tal caso l’inerzia configura silenzio-inadempimento, a cui si deve fare ricorso per sollecitare l’azione amministrativa (Cons. di Stato n. 1708/2023).

In linea generale la SCIA in sanatoria è appunto una SCIA, come anche confermato dalla modulistica unificata nazionale (e vari recepimenti regionali). Per cui la formazione di efficacia della SCIA è legata alla sua completezza e rispetto di tutti i parametri e requisiti previsti della norma; in altre parole la presentazione di una SCIA in sanatoria segue la stessa procedura di quella ordinaria.

Se va tutto bene, se è completa anche senza integrazioni e conforme in tutto, significa che è già efficace, tuttavia in caso di riscontro/conferma formale rimangono gli stessi dubbi per il silenzio serbato dalla P.A. verso la SCIA ordinaria.
Come dobbiamo considerarla dopo i primi trenta giorni, nei successivi dodici mesi e infine quelli ulteriori? La risposta è che restano fatti salvi gli stessi poteri di verifica, inibitori e repressivi già previsti per la SCIA ordinaria.

Per buona prassi, i Comuni virtuosi curano comunque l’istruttoria e comunicano l’esito favorevole al richiedente, dando prova di aver completato la verifica.

Un altro elemento a favore che conclama il buon fine della SCIA in sanatoria è la quantificazione della sanzione pecuniaria comunicata dal Comune al richiedente, la quale non avrebbe motivo di essere effettuata se non dietro verifica di procedibilità. In quel caso la conclusione è da ritenersi favorevole col parere espresso del conteggio.

Nei termini ordinari sulla SCIA in sanatoria, l’ipotesi di silenzio significativo non è ipotizzabile, dal momento che l’art. 37 c.4 TUE non prevede esplicitamente un’ipotesi di silenzio assenso, ma al contrario stabilisce che il procedimento si chiuda con un provvedimento espresso, con applicazione e relativa quantificazione della sanzione pecuniaria a cura del responsabile del procedimento (Cons. di Stato n. 10267/2022).

La risposta di chiarimento è arrivata con sentenza del Consiglio di Stato n. 1708/2023, che ha classificato l’inerzia della P.A. verso la SCIA in sanatoria come silenzio-inadempimento, a cui fare ricorso per sollecitare la conclusione e quantificazione della sanzione pecuniaria.

SCIA alternativa al Permesso in sanatoria, non è prevista dal TUE

Il TUE non prevede una Super-SCIA in sanatoria per regolarizzare illeciti. Legislazioni regionali a parte, nell’attuale D.P.R. 380/01 sono previste soltanto due procedure di sanatoria (CILA tardiva a parte):

Accertamento di conformità ex art. 36 TUE, con rilascio di Permesso di Costruire in sanatoria; riguarda le opere realizzate in assenza o difformità dal permesso di costruire, ovvero in assenza di SCIA (Super, ndr) nelle ipotesi di cui all’articolo 23 comma 01, o in difformità da essa.
Opere compiute in assenza o difformità dalla SCIA (ordinaria) ex art. 37 del TUE. In questo caso non è ben chiara se debba automaticamente applicarsi la procedure dell’art. 36 del TUE, che rilascia un Permesso di Costruire in sanatoria anche per opere rientranti in SCIA.

L’unica modalità e procedura prevista per la cosiddetta “Super-SCIA” è quella ordinaria, così prevista dall’art. 23 TUE; non esistono comunque i margini interpretativi per rinvenire una versione di SCIA alternativa al PdC “in sanatoria”.

Regime penale escluso per SCIA in sanatoria.

Qualora ricorrano tutte le condizioni di rispetto della SCIA in sanatoria, sia presentata spontaneamente in corso d’opera sia presentata con opere compiute, non si applicano le più severe sanzioni penali previste dall’art. 44 del DPR 380/01.
Ciò significa che non si attivano i procedimenti di comunicazione notizia di reato alla Procura, e via dicendo, ma a condizione che ci siano davvero tutti i presupposti necessari e descritti nelle sezioni precedenti.

Ciò accade anche nel caso di mancata Segnalazione certificata di inizio attività, restando comunque salva, ove ne ricorrano i presupposti in relazione all’intervento realizzato, l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 31, 33, 34, 35 e 44 e dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 36 del TUE (clausola residuale prevista ai sensi dell’art. 37 comma 6 TUE).

Significa che restano impregiudicati i diritti della Pubblica Amministrazione a perseguire gli illeciti edilizi e ad attuare le relative misure repressive e ripristinatorie, e permane anche la possibilità di regolarizzare comunque col titolo sanante di livello superiore (Accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 TUE).

Conclusioni e consigli

La Segnalazione certificata inizio attività da presentare in sanatoria è una procedura chiara, e che mantiene alcune criticità e punti deboli. Proprio per questo è opportuno valutare bene tutte le condizioni analizzate, restando tuttavia la possibilità di regolarizzare i medesimi illeciti con procedura di Accertamento di conformità ex art. 36 TUE, in base alla clausola di salvezza ammessa dall’art. 37 comma 6 TUE.

Per chi avesse bisogno di certezze e ottenere un titolo abilitativo in sanatoria espresso dalla Pubblica Amministrazione, può quindi “salire lo scalino” per ottenere il Permesso di Costruire in sanatoria.