Fiscalizzazione abusi edilizi, sanzione parametrata all'epoca e costo di produzione L. 392/78 (Residenziale) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
23/11/2021
Fiscalizzazione

Le sanzioni sostitutive parziali difformità al Permesso di costruire non demolibili sono calcolate in base al periodo anteriore o meno al 31 dicembre 1975

Come già esaminato più volte, esiste una ridotta possibilità di mantenere in piedi una particolare categoria di illeciti edilizi senza sanatoria, o meglio di abusi edilizi relativi all’art. 34 comma 2 DPR 380/01. Viene chiamata in gergo “fiscalizzazione” e questo termine non si trova in normativa, bensì in giurisprudenza.

Stiamo per affrontare quelle parziali difformità compiute rispetto a quanto autorizzato dal Permesso di Costruire relative a edifici residenziali, tali che:

non siano sanabili perchè non rispettano il regime di doppia conformità;
non siano demolibili perchè pregiudizievoli della parte legittima (costruita in conformità al permesso di costruire).

Tale categoria di opere illecite non è soggetta all’abbattimento perchè oggettivamente impossibile da effettuare, e per questo è punita con un sistema alternativo e sostitutivo alla demolizione, cioè la sanzione pecuniaria (art. 34 comma 2 DPR 380/01).

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Anche in questo post ci tengo a sottolineare alcuni aspetti importanti:

il pagamento di questa sanzione non costituisce sanatoria edilizia, perchè l’unica procedura è quella dell’Accertamento di conformità ex art. 36 DPR 380/01;
non costituendo sanatoria edilizia, non porta all’estinzione del reato edilizio e il procedimento penale prosegue ugualmente;
non va a sanare o bloccare gli aspetti sanzionatori e repressivi previsti da altre norme speciali e di settore (antisismica, paesaggistica, ecc.)
si fiscalizza la mancata demolizione, non la permanenza dell’illecito.

La fiscalizzazione ha uno scopo sotteso: reprimere e colpire l’illecito e indebito arricchimento che deriva dal mantenimento dell’opera abusiva.

Prima di proseguire nella lettura, faccio presente che le norme regionali potrebbero aver modificato i criteri di calcolo con altri più gravosi (e a mio avviso con profili di incostituzionalità); inoltre non stiamo parlando della fiscalizzazione degli illeciti previsti nel DPR 380/01 dagli articoli 33 (ristrutturazione edilizia “pesante”) e 38 (Annullamento PdC).

Se preferisci vedere o ascoltare la video esposizione, ti metto il link su YouTube:

Come calcolare la sanzione pecuniaria sostitutiva alla demolizione (fiscalizzazione)

L’articolo 34 comma 2 del Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/01 definisce le modalità di calcolo della sanzione pecuniaria, e lo fa rinviando alla Legge 392/1978 sull’equo canone.

Per prima cosa, la quantificazione deve avvenire soltanto sulle porzioni dell’immobile oggetto di fiscalizzazione, in altre parole soltanto sulla superficie utile aggiuntiva (Cons. di Stato n. 4463/2021, n. 1203/2007); tale criterio infatti parte dal presupposto che siano ben distinte le parti abusive (non demolibili e insanabili) rispetto a quelle legittime. Faccio presente che trattasi di “superficie convenzionale abusiva“, che analizzeremo più avanti.

Se il calcolo non viene effettuato con le corrette impostazioni, rischia di essere quantificata una sanzione pecuniaria esorbitante e che potrebbe superare perfino il valore venale odierno dell’immobile.

Infatti il calcolo della sanzione non può essere valutato in via discrezionale dal Comune, perchè la regola è evidente: il calcolo della sanzione pecuniaria “fiscalizzazione” (art. 34 c.2 TUE) è commisurato al doppio del costo di produzione, riferito a quello indicato nella L. 392/78.

Ne deriva che il rinvio al metodo di calcolo Legge n. 392/78 (equo canone) disposto dall’art. 34 c.2 DPR n. 380/2001 vada inteso in senso materiale, cioè riferito ad una specifica metodologia di calcolo del costo di produzione degli immobili, da utilizzare anche dopo la intervenuta modifica del regime delle locazioni abitative (Cons. di Stato n. 4463/2021, n. 1203/2007).

La regola vuole che la sanzione vigente sia applicata ratione temporis, e il calcolo sia inderogabile seguendo l’unico senso logico ed efficace: siccome c’è il riferimento ad un sistema parametrico della L. 392/78, esse valgono per l’avvenire e non retroagiscono al tempo del compimento dell’abuso. Ciò vale soprattutto quando la fonte primaria sul calcolo delle sanzioni suddivida il trattamento sanzionatorio degli eventi in base al tempo (Cons. di Stato n. 4463/2021).

Tutto questo perchè vanno tenuti distinti gli effetti dell’abuso permanenti, rispetto al momento consumativo del reato.

Metodi applicativi di calcolo in base all’epoca di ultimazione dell’abuso “fiscalizzabile”

Seguendo l’art. 14 della L. 392/1978, l’avvenuta conclusione dell’opera illecita deve risultare, dal certificato di Abitabilità, dalla Fine lavori presentata all’allora Ufficio Imposte oppure quella comunque accertata.

L’art. 34 c.2 DPR 380/01 ci chiede espressamente il <<costo di produzione>>, senza specificare che sia unitario a mq, quindi va inteso come complessivo e riferito all’intera superficie (convenzionale) oggetto di sanzionamento. Per mantenere una coerenza col metodo di calcolo indicato e riferito alla L. 392/78, non dovremo far altro che ottenere il <<costo di produzione>> tramite il costo unitario di produzione a mq per la superficie (convenzionale, determinata ai sensi dell’art. 13 L. 392/78).

La conferma dell’utilizzo della superficie convenzionale è rinvenibile in molta giurisprudenza amministrativa consolidata, segnalo l’interessante Cons. di Stato n. 5550/2014.

Provando a fare una sintesi, il costo di produzione unitario = costo base di produzione unitario (art. 14 oppure 22 in base all’anno) x coefficienti correttivi art. 15

Sanzione pecuniaria fiscalizzazione art. 34 c.2 DPR 380/01 =

= 2 x Costo produzione unitario (vedi tre seguenti epoche di abuso*) x coefficienti correttivi x superficie convenzionale mq

*il costo di produzione unitario si determina in base ai criteri che vedremo nella apposita tabella.

Infatti gli articoli 12, 14 e 22 della medesima legge indicano le modalità per quantificare e aggiornare il costo base unitario di produzione, a cui si devono applicare i coefficienti correttivi previsti dagli articoli 15 e seguenti della L. 392/78.
In prima applicazione, il legislatore stabilì in partenza un costo base di produzione con l’art. 14 L. 392/1978, meglio specificato nel seguente quadro.

QUADRO SINTETICO COSTI UNITARI DI PRODUZIONE:

anteriore al 31/12/1975, costo base di produzione base (fisso) ex art. 14 L. 392/1978:
– L. 250.000 per gli immobili situati in Piemonte, Valle d’Aosta, Liguria, Lombardia, Trentino-Alto Adige, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche e Lazio; b)
– L. 225.000 per gli immobili situati in Campania, Abruzzi, Molise, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna.
tra il 1/01/1976 e 31/12/1997: secondo l’art. 22 della L. 392/1978 il costo base di produzione è fissato con D.M. LL.PP. annuale (costo edilizia convenzionata), precisando che l’ultimo è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 303 il 30/12/1998 con valenza per l’anno precedente;
dal 1/01/1998 ad oggi: la norma non ci fornisce disciplina su come determinare il costo di produzione in caso di mancata pubblicazione dell’apposito decreto.
Nel silenzio normativo, e al netto dei pochi riferimenti giurisprudenziali, ritengo sia congruo attualizzare dalla data d’esecuzione dell’abuso ad oggi il costo di produzione stabilito dall’ultimo D.M. aggiornato (1998) con indice ISTAT del costo di costruzione (Cons. di Stato n. 4463/2021).

Per completezza, i coefficienti correttivi da applicare al costo base di produzione (art. 15 L. 392/78), sono stabiliti in funzione del tipo, della classe demografica dei comuni, dell’ubicazione, del livello di piano, della vetustà e dello stato di conservazione e manutenzione dell’immobile.

Calcolo superficie convenzionale secondo l’art. 13 L. 392/78

La superficie “abusiva” convenzionale, realizzata in parziale difformità al Permesso di Costruire art. 34 c.2 TUE, si determina applicando alcune percentuali di abbattimento alla superficie dei manufatti contestati.

Per i principali vani e spazi residenziali la superficie da misurare è espressamente al netto di pareti esterne e interne, si riporta integralmente l’articolo 13 L. 392/1978:

13. Superficie convenzionale.

La superficie convenzionale è data dalla somma dei seguenti elementi:
a) l’intera superficie dell’unità immobiliare; (*Netta, ndr)
b) il 50 per cento della superficie delle autorimesse singole; (*Netta, ndr)
c) il 20 per cento della superficie del posto macchina in autorimesse di uso comune; (*Lorda, ndr)
d) il 25 per cento della superficie di balconi, terrazze, cantine ed altri accessori simili; (*Netta, ndr)
e) il 15 per cento della superficie scoperta di pertinenza dell’immobile in godimento esclusivo del conduttore; (*Lorda, ndr)
f) il 10 per cento della superficie condominiale a verde nella misura corrispondente alla quota millesimale dell’unità immobiliare. (*Lorda, ndr)

È detratto il 30 per cento dalla superficie dei vani con altezza utile inferiore a metri 1.70.
Le superfici di cui alle lettere a), b) e d) si misurano al netto dei muri perimetrali e di quelli interni.(*)

L’elemento di cui alla lettera e) entra nel computo della superficie convenzionale fino ad un massimo non eccedente la superficie di cui alla lettera a).

Alla superficie di cui alla lettera a) si applicano i seguenti coefficienti:
a) 1,00 per l’unità immobiliare di superficie superiore a metri quadrati 70;
b) 1,10 per l’unità immobiliare di superficie compresa fra metri quadrati 46 e metri quadrati 70;
c) 1,20 per l’unità immobiliare inferiore a metri quadrati 46.

I coefficienti di cui alle lettere b) e c) del quinto comma non si applicano agli immobili il cui stato di conservazione e manutenzione è scadente ai sensi dell’articolo 21.

CONSIGLI

E’ vivamente consigliato far verificare il calcolo ai colleghi già esperti sulla materia, perchè la scelta dei criteri e importi richiede dovuta attenzione.