Ristrutturazione edilizia e Nuova costruzione: le differenze tra interventi • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
22/02/2021
Ristrutturazione Edilizia

La distinzione tra questi due regimi è essenziale anche per Bonus fiscali edilizi

L’intreccio normativo vigente non permette di individuare con esattezza il confine tra i due regimi di intervento, praticamente esistenti dalla L. 1150/42 in poi.

Sembrerebbe che una possibile soluzione possa venire dall’emanazione del Testo Unico delle Costruzioni, tuttora in corso di preparazione, e fino ad allora dovremo giocare con queste regole. Vediamo quali sono.

In sostanza convivono intrecciati tra loro due distinti regimi: nuova costruzione e ristrutturazione edilizia.
Ho preannunciato il fatto che esiste anche una sottocategoria di interventi sul patrimonio esistente che possono anche “sconfinare” nel regime superiore di nuova costruzione.

Quindi per prima cosa è meglio fare un quadro introduttivo, facendo riferimento solo al D.P.R. 380/01 ed escludendo le disposizioni previste dalle leggi regionali, che tuttavia hanno integrato l’argomento.

QUADRO INTRODUTTIVO DEFINIZIONI E PROCEDURE

Il regime di nuova costruzione lo troviamo distribuito nel Testo Unico per l’edilizia su due versanti:

Interventi subordinati al Permesso di Costruire (art. 10 c.1): l’entità di queste opere richiede il rilascio preventivo per titolo abilitativo più alto.
Definizione categoria di intervento (art. 3 c.1 lettera e): definiti come trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, non rientranti nelle categorie definite alle precedenti lettere a-b-c-d, quindi una categoria di intervento residuale rispetto a quelle sul patrimonio esistente, e in via non esaustiva essi sono:

e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6);
e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune;
e.3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;
e.4) l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione; (implicitamente abrogato da articoli 87 e segg. D.Lgs n. 259/ 2003)
e.5) l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o delle tende e delle unità abitative mobili con meccanismi di rotazione in funzione, e loro pertinenze e accessori, che siano collocate, anche in via continuativa, in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, che non posseggano alcun collegamento di natura permanente al terreno e presentino le caratteristiche dimensionali e tecnico-costruttive previste dalle normative regionali di settore ove esistenti;
e.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale;
e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all’aperto ove comportino l’esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato;

Dalla combinata lettura di questi due articoli si comincia a delineare un quadro delle categorie di interventi di maggiore rilevanza.

Passiamo invece al regime di ristrutturazione edilizia, disciplinato dal D.P.R. 380/01:

Procedura: l’intervento è realizzabile con Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA) ordinaria dell’art. 22 TUE, qualora diversi dalla “ristrutturazione edilizia pesante” ex art. 10 TUE (vedi nel proseguo).
Definizione categoria di intervento (art. 3 c.1 lettera d): con le modifiche apportate dal D.L. 76/2020, alla ristrutturazione edilizia (in certi contesti territoriali) sono stati ampliati i margini di intervento, in particolare sulla demolizione e ricostruzione; al contrario, in altri particolari contesti, lo stesso intervento salta nel più severo ambito di “nuova costruzione”.
La definizione estesa:

d) “interventi di ristrutturazione edilizia”, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria;

Tra questi due ambiti di ristrutturazione edilizia “leggera” e nuova costruzione, si intramezza la cosiddetta “ristrutturazione edilizia pesante”, cioè quella prevista dall’art. 10 c.1 del DPR 380/01. Pur suonando molto simile alla definizione generale contenuta nell’articolo 3, bisogna sottolineare che la versione “pesante” consiste in una particolare sottocategoria di quella generale ex art 3. Oppure una specie di eccezione alla regola.

L’ambiguità della Ristrutturazione edilizia “pesante”

Potrebbe apparire una specie di contraddizione nel TUE, ma la ristrutturazione edilizia “pesante” è una categoria di intervento disciplinata dall’art. 10 comma 1 lettera c) del DPR 380/01 ed è subordinata automaticamente al Permesso di Costruire in quanto consiste in intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio.

Per essa è possibile applicare la speciale SCIA alternativa al Permesso di costruire art. 23 TUE, consigliando ancora di consultare le norme regionali in materia di governo del territorio. Vediamo intanto la definizione estesa:

c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Anche questa categoria di intervento è stata rivisitata (e forse appesantita) dal D.L. 76/2020 “Semplificazioni”, lasciando invariato il suo inserimento nel P.d.C.

Tuttavia può apparire non comprensibile questa specie di “doppione”: è una speciale sottocategoria di ristrutturazione edilizia, che però troviamo di seguito alla nuova costruzione dentro l’articolo 10.
Noi Tecnici (e alcune norme regionali) a volte la chiamiamo “sostituzione edilizia”.

La ristrutturazione “pesante” presuppone un intervento su un edificio preesistente, o su un area coperta da edifici preesistenti, allo scopo di realizzare organismi sostanzialmente diversi.

Ed è per questo che il legislatore pone delle riserve alla libertà di trasformazione, subordinandole proprio al Permesso di Costruire. Di conseguenza, si tratta di interventi in cui le difformità e irregolarità possono facilmente comportare anche sanzioni penali.

Il principale motivo per cui il legislatore ha ritenuto opportuno mantenere un ampio margine decisionale alla P.A. competente, è l’eccessiva quanto probabile diversità tra situazione ante opera e post opera.

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La distinzione tra Ristrutturazione edilizia e Nuova costruzione.

Questa distinzione diventa essenziale soprattutto per individuare gli interventi che possono beneficiare dei vari bonus fiscali in edilizia, primo tra tutti il SuperBonus 110%.

Infatti le discipline normative, interpelli, risoluzioni e circolari fiscali sono ferme nell’individuare uno spartiacque degli interventi sul patrimonio edilizio esistente dell’art. 3 comma 1 lettera d) del D.P.R. 380/01.

Chi sconfina dal recinto della ristrutturazione edilizia, fuoriesce dall’ambito delle agevolazioni fiscali sul patrimonio edilizio esistente:

Bonus ristrutturazioni 50%;
Ecobonus 50-65%
Sismabonus
Versioni Superbonus 110%.

L’unica eccezione possiamo individuarla nel cosiddetto “Sismabonus Acquisti” cioè quello disciplinato dall’art. 16 c.1-septies DL 63/2013, che ammette anche modifiche volumetriche.
[ ne parlo in questo video: https://www.youtube.com/watch?v=Opb_wSbkmyo ]

Per aiutare la comprensione della differenza passante tra queste ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, preferisco attingere dalla giurisprudenza, sottolineando che le sentenze menzionate riguardano fattispecie anteriori all’entrata in vigore del D.L. 76/2020 “Semplificazioni”.
Ritengo tuttavia validi e compatibili i concetti contenuti in esse anche con le modifiche apportate dal D.L. 76/2020, convertito con modificazioni in L. 120/2020.

Nella nozione di nuova costruzione possono rientrare anche gli interventi di ristrutturazione qualora, in considerazione dell’entità delle modifiche apportate al volume e alla collocazione dell’immobile*, possa parlarsi di una modifica radicale dello stesso, con la conseguenza che l’opera realizzata nel suo complesso sia oggettivamente diversa da quella preesistente (Cons. Stato n. 2304/2020).
*La collocazione dopo il DL 76/2020 può ancora incidere sulla categoria di interventi, ad esempio zone vincolate.
La ristrutturazione edilizia sussiste solo quando viene modificato un immobile già esistente nel rispetto delle caratteristiche fondamentali dello stesso, mentre laddove esso sia stato totalmente trasformato, con conseguente creazione non solo di un apprezzabile aumento volumetrico (in rapporto al volume complessivo dell’intero fabbricato), ma anche di un disegno sagomale* con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria (allungamento delle falde del tetto, perdita degli originari abbaini, sopraelevazione della cassa scale, etc.), l’intervento rientra nella nozione di nuova costruzione (Consiglio di Stato n. 423/2021).
*La diversità di sagoma dopo il D.L. 76/2020 può ancora incidere sulla categoria di opere, esempio le zone vincolate.

Pur consentendo l’art. 10, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001 di qualificare come interventi di ristrutturazione edilizia anche le attività volte a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, implicanti modifiche della volumetria complessiva, della sagoma o dei prospetti*, tuttavia occorre conservare sempre una identificabile linea distintiva tra le nozioni di ristrutturazione edilizia e di nuova costruzione, potendo configurarsi la prima solo quando le modifiche volumetriche e di sagoma siano di portata limitata e comunque riconducibili all’organismo preesistente (Consiglio di Stato n. 423/2021, n. 328/2016).
*Anche dopo il D.L. 76/2020 tali modifiche possono incidere sulla definizione di intervento, ad esempio zone vincolate.

Trovare una linea di confine tra ristrutturazione edilizia “normale”, ristrutturazione pesante e nuova costruzione, può diventare un vero rebus.

Come primo criterio da cui iniziare l’analisi è la variazione volumetrica tra le due situazioni, ammettendo che non sarà semplice: infatti le modifiche volumetriche vanno intese come modeste, tali da non configurare apprezzabili aumenti di volumetria (suggerisco Cass. Pen. n. 43530/2019, n. 38611/2019, n. 47049/2007). E nessuno sa dire quanto sia quantificabile queste modeste incrementi volumetrici.

Se posso aggiungere, direi che un primo riferimento possiamo trovarlo nella distinzione a livello sostanziale tra la situazione ante opera e post opera, rilevando che il professionista debba possedere tutte le nozioni e criteri necessari per individuare ciò. E comunque si profila il rischio di una valutazione discrezionale da parte dei soggetti professionisti e P.A. coinvolti.

Inoltre, l’Allegato A del D.Lgs. 222/2016, non rivisitato dal DL 76/2020 tuttavia da considerare in maniera integrata, indica che la ristrutturazione pesante non debba contemplare la demolizione totale e ricostruzione dell’intero edificio, in quanto l’unica ipotesi di demolizione e ricostruzione totale è quella specificatamente prevista dall’art. 3 comma 1 lettera d) del DPR 380/01.

Se poi ci sono vincoli del D.Lgs. 42/2004, il gioco diventa ancora più arduo.

Infatti col D.L. “Semplificazioni” n. 76/2020 sono stati ammessi quattro tipi di incrementi volumetrici necessari o prescritti dalle norme di settore, oltre a quello eventualmente ammesso a particolari condizioni nell’ambito della rigenerazione urbana (se previsto dalla legislazione vigente o strumenti urbanistici comunali).