Vincolo cimiteriale: inedificabilità assoluta, deroghe e giurisprudenza – di Carlo Pagliai

In Italia dopo il periodo napoleonico i cimiteri furono iniziati a costruire fuori dalle città e nuclei urbani.

Il Testo Unico delle Leggi Sanitarie R.D. n. 1265 del 27 luglio 1934 introdusse con l’art. 338 una prescrizione, che oggi definiamo “vincolo”, ovvero il divieto di costruire nuovi edifici o di ampliare quelli preesistenti entro il raggio di 200 metri intorno ai cimiteri.

La ratio della norma persegue una molteplicità di interessi pubblici:

–  la tutela di esigenze sanitarie;
–  la tutela della sacralità del luogo;
–  preordinazione dell’area alla possibile espansione del plesso cimiteriale;

In seguito all’approvazione della L. 166/2002 il Consiglio comunale può ridurre la distanza per costruire nuovi cimiteri o ampliare quelli esistenti rispettando il minimo assoluto di 50 metri.
Dal 2002 cambia la formulazione di «fascia di rispetto», variabile in base ai provvedimenti comunali, bensì imposta in via legislativa sovraordinata.

La norma, concepita come mera fascia di rispetto cautelativa per motivi sanitari e per sacralità, produce l’effetto di essere un vincolo di inedificabilità assoluta.

In quasi tutti i piani regolatori comunali del Dopoguerra si è potuto rilevare la perimetrazione di queste fasce di rispetto, in genere riconoscibili da “cerchietti tratteggiati”; l’assoluta inedificabilità fu ribadita di converso dall’art. 33 della Legge sul primo Condono Edilizio n° 47/85, il quale impediva la suscettibilità di sanatoria per le opere in contrasto coi vincoli comportanti inedificabilità e imposti prima degli abusi stessi.
Il concetto di inedificabilità non inficia gli eventuali indici e cubaggi edificabili: essi possono essere realizzati nella parte del lotto rimanente all’esterno della perimetrazione.

Lo stesso concetto vige ancora oggi nel T.U. dell’Edilizia DPR 380/2001 all’art. 31 comma 6, che prevede perfino l’acquisizione gratuita in favore delle amministrazioni competenti in caso di inottemperanza alla demolizione, e conseguente facoltà a demolire le opere.

Tuttavia, il Legislatore con L. 166/2002 art. 28 decise di moderare le restrizioni agli edifici esistenti situati all’interno di queste fasce per vari motivi (costruzione nuovi cimiteri, ampliamenti di plessi esistenti, ecc) consentendo alcune tipologie di intervento di recupero, in particolare quelle del primo comma art. 31 L. 457/1978 ovvero manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e ristrutturazione edilizia.
In particolare ha concesso la fattibilità agli interventi di ampliamento nella misura massima del 10 per cento (del volume o della superficie, chissà?) e il cambio di destinazione d’uso.

La fascia di rispetto in origine valeva in maniera duplice, cioè nel rapporto plesso cimiteriale vs centro abitati, nonchè edificazione/ampliamento all’interno di essa. Col tempo i due filoni si sono separati e hanno assunto una posizione definitiva dopo la L. 166/2002.

Vediamo adesso le possibili DEROGHE al vincolo cimiteriale

Riduzione della fascia dei 200 m per edificare da parte della P.A.

Dal 1957 (fino praticamente al 2002) fu rafforzata al Prefetto la potestà di deroga, previa motivata richiesta del Consiglio comunale, deliberata a maggioranza assoluta dei consiglieri in carica, e previo conforme parere del Consiglio provinciale di sanità, quando non vi si oppongano ragioni igieniche e sussistano gravi e giustificati motivi, di ridurre l’ampiezza della zona di rispetto di tale cimitero, delimitandone il perimetro in relazione alla situazione dei luoghi, purché nei centri abitati con popolazione superiore ai 20.000 abitanti il raggio della zona non risulti inferiore ai 100 metri ed almeno a 50 metri per gli altri Comuni”.

Tale previsione fu introdotta con l’art. 1, comma 1 L. 17 ottobre 1957, n. 983, andando a modificare il quarto comma dell’art. 338 del R.D. 1265/34, e consentiva la possibilità di ridurre le fasce di rispetto cimiteriali a tutela dell’inedificabilità al loro interno, diminuendo quella ordinaria di 200 ml subordinatamente ad almeno:

  • 100 metri per centri abitati (sic) con popolazione superiore a 20.000 abitanti;
  • 50 metri per comuni (sic) con popolazione inferiore a 20.000 abitanti;

In seguito questa possibilità è stata revisionata e conferita agli enti locali.

L’attuale configurazione e deroga alle distanze di ampliamento e costruzione dei cimiteri è stata modificata con L. 166/2002

Con la L. 166/2002 è stato chiarito un punto fondamentale riguardante l’attività edificatoria privata nelle aree circostanti i plessi cimiteriali: è stato disposto il divieto di costruire intorno ad essi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri (fascia inedificabilità verso i privati)

Contemporaneamente sono vigenti le fasce di rispetto tra nuovi e ampliamenti di plessi cimiteriali nei confronti delle zone e centri abitati, trattandosi quindi di una disposizione da rispettare nella pianificazione urbanistica e territoriale.

L’art. 28 della L. 166/2002 ha concesso al consiglio comunale la possibilità di approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:

a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;

b) l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari.

Deroghe per opere di interesse pubblico entro fascia di rispetto

Un’altra facoltà derogante, prevista sempre dall’attuale stesura dell’art. 338 R.D. 1265/34 modificato dalla L. 166/2002, consente la riduzione della fascia di rispetto è conferita al Consiglio comunale (non su istanza dei cittadini, ndr), al solo fine di attuare opere di interesse pubblico o un intervento urbanistico (quindi interventi complessi e non di singola edilizia privata?) previo parere della competente azienda sanitaria locale, sia per ampliare sia per realizzare nuovi edifici (inquadrati in un intervento urbanistico).

Qui la giurisprudenza si divide in due filoni:
– il primo ritiene che per “intervento urbanistico” sia ricompreso anche quello privato (TAR Veneto Sez II n. 2226/2009);
– il secondo ricomprende esclusivamente opere pubbliche senza eccezione, onde evitare la snaturazione della ratio stessa (CdS. Sez V. 1934/2007).

Lo scrivente condivide il secondo orientamento, in quanto il comma 2 dell’Art. 338 si conclude riservando deroghe ed eccezioni di legge, rischiando di lasciare spazio al ribaltamento della ratio normativa.

La deroga è consentita anche per altre tipologie di intervento, alle stesse condizioni succitate e conferite al Consiglio comunale, ovvero:
«la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre.»

Tale estensione dichiara la compatibilità delle suddette opere ai tre principi di interesse pubblico, sacralità ed espandibilità dei cimiteri; resta piuttosto nebuloso capire se tali estensione vada a favore dei privati per tutte le opere o se ai privati sia riferibile solo per i parcheggi.
Anche in questo caso, se il Legislatore voleva consentire ai privati tutte le opere, avrebbe potuto/dovuto discriminare il pubblico/privato al termine della frase.

ALCUNE LINEE GIURISPRUDENZIALI

Manufatti interrati:
dottrina e giurisprudenza concordano che la ratio della norma è cautelare la popolazione sul piano igienico sanitario, conservare una cintura di salubrità attorno ai cimiteri e garantire tranquillità e decoro ai luoghi di sepoltura (TAR Piemonte Sez I n. 111/1989).
Un manufatto interrato potrebbe essere vulnerabile sotto l’azione di agenti patogeni, percolato, aerosol e quant’altro potrebbe derivare dalla sua collocazione. Il concetto di costruzione non va inteso in senso univoco e va sempre relazionato al suo contesto (CdS. Sez V. n. 606/1971).
Lo stesso vale per parcheggi interrati da costruirsi in deroga e statuiti dalla L. 122/89 art. 9.

Valenza vincolo in tutto il territorio:
La restrizione di inedificabilità è da intendersi vigente su tutto il territorio comunale, e non solo nei centri abitati o in loro prossimità.
Lo ribadisce anche il TAR Toscana n. 1553/2013 rilevando che il vincolo cimiteriale deve essere applicato anche agli edifici sparsi.

Manufatti non abitativi:
anche per questi volumi vige l’inedificabilità rigorosa (CdS Sez. V n. 4574/2000).

Non sanabilità con Accertamento di conformità:
Non sono sanabili le opere realizzate ove insiste un vincolo di inedificabilità.

Concludo segnalando questo utile video:

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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