Beni ambientali esclusi da Beni Paesaggistici, e differente regime penale.

Ulteriori contesti posti in salvaguardia dai Piani paesaggistici non sono considerabili come normali zone vincolate.

Ho trovato utile una sentenza di Cassazione per chiarire il quadro dei beni soggetti a vincolo paesaggistico e delle relative norme penali.

Si tratta della sentenza di Cass. Pen. III n. 19146 del 4 maggio 2018.

Questa sottolinea la distinzione tra beni paesaggistici “tradizionali”, se così posso definirli, e quelli che i Piani Paesaggistici possono introdurre ulteriormente a fianco di quelli inseriti per ricognizione.

L’articolo 143 del Codice dei Beni culturali D.Lgs. 42/2004 dispone il seguente elenco dei contenuti nell’elaborazione del Piano paesaggistico regionale:

  1. ricognizione del territorio oggetto di pianificazione, mediante l’analisi delle sue caratteristiche paesaggistiche, impresse dalla natura, dalla storia e dalle loro interrelazioni, ai sensi degli articoli 131 e 135;
  2. ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis;
  3. ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142 (vincoli ex lege, ndr), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;
  4. eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1;
  5. individuazione di eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione;
  6. analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio ai fini dell’individuazione dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilità del paesaggio, nonché comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo;
  7. individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della tutela;
  8. individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate;
  9. individuazione dei diversi ambiti e dei relativi obiettivi di qualità, a termini dell’articolo 135, comma 3.

Prendiamo quindi in esame i soli beni e zone territoriali individuate dal Piano paesaggistico regionale alla lettera E del suddetto articolo, cioè quelli diversi da quelli indicati dall’art. 134 del Codice.

Il Piano Paesaggistico ha ulteriori poteri di pianificazione e tutela del territorio, che affiancano quelli di Notevole Interesse pubblico e quelli “galassini”.

Riassumendo, un Piano Paesaggistico:

  • recepisce le zone soggette al vincolo di notevole interesse pubblico ex art. 136 del Codice individuate dal Mibact con apposito Decreto;
  • recepisce le zone soggette al vincolo paesaggistico “ex lege” o “galassini, cioè quelle che estendono automaticamente il vincolo di notevole interesse pubblico a quelle previste dall’art. 142 del Codice;
  • individua ulteriori proprie zone soggette a vincolo di notevole interesse pubblico ex art. 136 del Codice, che vanno a sommarsi alle due precedenti;
  • individua ulteriori contesti da sottoporre ad apposita salvaguardia; questi sono diversi dai tre precedenti, che sono vincolati col regime dell’art. 136 del Codice.

In sostanza, alla Regione è consentito col proprio Piano Paesaggistico proporre e determinare zone soggette a:

  1. vincolo paesaggistico di Notevole interesse pubblico, che affiancano quelle imposte per Decreto e Legge “Galasso”;
  2. particolare salvaguardia, diversa da quella di Notevole interesse pubblico.

Alla Regione spetta il potere di individuare due tipologie di tutela sotto il profilo paesaggistico.

Un primo livello rientra nel normale vincolo di notevole interesse pubblico, l’altro è un gradino inferiore e di ambito discrezionale secondo la Regione, se posso dirlo a parole mie.

Infatti in queste ultime zone, individuate dall’art. 143 comma 1 lettera E del Codice, vige un regime amministrativo e penale differente da quello “tradizionale”.

Con questo, non significa che automaticamente in queste aree vi sia “paesaggistica libera”, tutt’altro, e ciò merita distinzione: anche perchè a maggior ragione c’è il serio rischio che non possano trovare efficacia le semplificazioni apportate dal recente DPR 31/2017 in materia di esenzione da autorizzazione paesaggistica e di procedimento semplificato.

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Per farlo, riprendo a piene mani la parte finale della sentenza di Cassazione, ai fini penali e amministrativi, che sintetizza il passaggio chiave sulla differenza che corre tra beni paesaggistici e beni ambientali.

« e consegue che:

a) ai sensi dell’art. 134, D.Lgs. n. 42 del 2004, non sono “beni paesaggistici” gli immobili e le aree individuati ai sensi della lettera E dell’art. 143, D.lgs. n. 42 del 2004;

b) per gli interventi che devono essere eseguiti in dette aree o su detti immobili, l’art. 146, comma 1, d.lgs. n. 42, cit. non richiede l’autorizzazione (paesaggistica, ndr);

c) se il piano (paesaggistico, ndr) imponesse l’autorizzazione anche per gli interventi relativi a immobili o aree individuati ai sensi della lettera E dell’art. 143, la loro esecuzione in mancanza del titolo non integrerebbe il reato di cui all’art. 181, d.lgs. n. 42 del 2004 per mancanza dell’oggetto materiale della condotta (il bene paesaggistico) che renderebbe l’azione atipica rispetto a quella tipizzata dalla fattispecie penale. 

Occorre tuttavia essere avvertiti del fatto che il vincolo imposto ai sensi dell’art. 143, lett. E), d.lgs. n. 42 del 2004, non resta comunque privo di conseguenze.
Sul piano amministrativo, la presenza del vincolo paesaggistico  incide sul procedimento per la formazione del titolo edilizio necessario per la legittimità degli interventi edilizi disciplinati dal d.PR. n. 380 del 2001 (artt. 6, comma 1, 20, comma 9, 22, comma 6) e sulla qualificazione delle variazioni al progetto approvato (ritenuti sempre essenziali, quando non in totale difformità, dall’art. 32, comma 3, d.P.R. n. 380, cit.); sul piano penale, la presenza del vincolo qualifica le condotte di cui all’art. 44, d.P.R. n. 380 del 2001, ai sensi della lettera c) del medesimo articolo.  
1.29.

Si può dunque affermare il seguente principio di diritto: <<Non sono ‘beni paesaggistici’ ai sensi dell’art. 134, d.lgs. n. 42 del 2004, gli immobili e le aree sottoposti a tutela dai piani paesaggistici ai sensi della lettera e) dell’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42 del 2004. Gli interventi eseguiti su dette aree ed immobili senza autorizzazione non sono punibili ai sensi dell’art. 181, d.lgs. n. 42 del 2004; restano punibili ai sensi dell’art. 44, lett. c), d.P.R. n. 380 del 2001>>.

Qui termina la conclusione della sentenza, da ritenere condivisibile in pieno.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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