Casistiche datate di mutamento d’uso risulterebbero esentate da titoli abilitativi dell’epoca

Non si smette mai di scoprire aspetti rimasti nascosti nelle pieghe delle norme.

La disciplina dei cambi di destinazione d’uso è divenuta col tempo sempre più rilevante, in particolar modo la sua importanza ebbe un timido inizio col D.M. 1444/68 sugli standard urbanistici, con la successiva legge sulla Concessione Edilizia n. 10/1977 e infine ebbe coronamento con la prima legge sul Condono Edilizio n. 47/85.

Prendiamo in esame proprio quest’ultima normativa e gli aspetti riguardanti il mutamento di destinazione d’uso, ormai pregressi e stratificati nel tempo.

La stessa L. 47/85, con l’art. 25 dovette intervenire e regolamentare questo importante settore di trasformazioni edilizie.

Per prima cosa si sottolinea che questo articolo 25 L. 47/85 ha subìto alcune variazioni nel tempo, e pertanto si parte dalla sua prima formulazione risalente al marzo 1985, all’ultimo comma:

La legge regionale stabilisce, altresì, criteri e modalità cui dovranno attenersi i comuni, all’atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per l’eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, delle destinazioni d’uso degli immobili nonchè dei casi in cui per la variazione di essa sia richiesta la preventiva autorizzazione del sindaco. La mancanza di tale autorizzazione comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 10 ed il conguaglio del contributo di concessione se dovuto.

Con l’approvazione della L. 662/96, quest’ultimo comma fu sostituito col seguente, principio poi travasato intatto nel Testo Unico per l’Edilizia DPR 380/01:

Le leggi regionali stabiliscono quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, subordinare a concessione, e quali mutamenti, connessi e non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti siano subordinati ad autorizzazione.

Nel regime del diritto amministrativo vige il principio tempus regit actum e di irretroattività generale.

Trovo interessante condividere questo orientamento, tra l’altro ribadito a piene mani dalla celebre Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 7 dicembre 2005, n. 2699, relativamente all’applicazione del c.d. Terzo Condono edilizio ex articolo 32 del decreto-legge n. 269/2003, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.

Lo riporto integralmente:

Per quanto concerne i mutamenti di destinazione d’uso, la fattispecie, se realizzata senza opere, salvo diversa disciplina regionale, deve ricondursi ad interventi non assoggettati al previo rilascio del titolo abilitativi. In tal senso si è espresso il Consiglio di Stato (cfr. sez. V, 10 marzo 1999, n. 231 e sez. V, 14 maggio 2003, n. 2586) e la Corte costituzionale (sentenza n. 73 dell’11 febbraio 1991). Ne deriva che, conformemente a quanto affermato nella più volte richiamata circolare n. 2241/UL del 17 giugno 1995, sulla problematica in questione (per quanto non in contrasto con le disposizioni sopravvenute) ed anche alla luce della legge n. 326/2003, non si reputa necessaria la sanatoria per il mutamento di destinazione d’uso meramente funzionale.

Tra le L. 47/1985 e L. 662/1996 il cambio d’uso senza opere sembra libero, Regioni permettendo.

Secondo la sentenza della Corte Costituzionale n. 73/1991, la L. 47/85 ha inventato e istituito la disciplina dei cambi di destinazione d’uso, disponendo per essi alcuni punti fermi:

• concessione edilizia obbligatoria (art. 8 L. 47/85): solo quando connessi a variazioni essenziali del progetto, comportanti variazione degli standards urbanistici del D.M. 1444/68; si tratta di una doppia condizione che fa escludere la concessione nei casi di mutamento di destinazione in assenza di variazioni rilevanti dell’immobile;
• autorizzazione edilizia obbligatoria (art. 25 e 26 L. 47/85): dal combinato disposto di questi due articoli emerge l’obbligo di autorizzazione quando accompagnati da opere di qualsiasi tipo, in quanto esclusi appunto dallo stesso art. 26 sulle modifiche interne;
• esenti o liberi: il mutamento di destinazione d’uso senza opere invece risulta trattato dall’ultimo comma dell’art. 25 L. 47/85, il quale rinvia alle Regioni il compito di regolamentarne la disciplina generale alla quale i PRG dovranno attenersi e la disciplina dei cambi d’uso per i quali sia necessaria la preventiva autorizzazione edilizia;

Pertanto fino alla successiva emanazione di apposito provvedimento normativo regionale, e sopratutto fino al recepimento da parte della pianificazione urbanistica comunale nei propri strumenti urbanistici (Piano Regolatore, ndr), le modifiche funzionali della destinazione d’uso, non connessa all’esecuzione di interventi edilizi, sono da ritenersi compiute liberamente (cfr. Corte Costituzionale n. 73/1991).

Cambi destinazione d’uso senza opere tra 1985 e 1996, liberi in assenza di disciplina regionale

Lo stesso tenore è ribadito dalla sentenza del Consiglio di Stato V n. 1650/2010, il quale si è espresso in riferimento ai cambi di destinazione d’uso pregressi e compiuti nel rispetto delle condizioni elencate ai punti precedenti, rifacendosi anche all’importante sentenza del Consiglio di Stato V n. 231/1999.

Esso ha statuito che «L’art. 25 comma ultimo 1. 28 febbraio 1985 n. 47 stabilisce che la variazione d’uso di un immobile senza opere edilizie, è soggetta ad autorizzazione esclusivamente nei casi indicati dalla normativa regionale. Ove quest’ultima legislazione sia intervenuta dopo il mutamento di destinazione d’uso di un fabbricato, deve ritenersi che la variazione non sia assoggettata a previa autorizzazione e non sia quindi sanzionabile in difetto del non prescritto titolo abilitativo».

La richiamata pronuncia del Consiglio di Stato n. 231/1999, ha precisato che «in via generale, salve eventuali normative regionali richiamate nell’art. 25, ultimo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, il mutamento di destinazione d’uso sotto il profilo edilizio e urbanistico è rilevante solo se conseguente all’esecuzione di opere tali da rendere l’immobile strutturalmente idoneo ad un uso diverso da quello precedente. La modificazione d’uso meramente funzionale (e cioè senza l’esecuzione di opere edilizie) deve invece considerarsi attività libera, non soggetta nemmeno ad autorizzazione edilizia». Ciò, ovviamente, al netto di eventuali legislazioni regionali intervenute prima della trasformazione funzionale.

Infatti, sempre secondo costante e risalente giurisprudenza, emerge il principio che «Non è soggetto a concessione o autorizzazione, sotto il profilo urbanistico, il mutamento d’uso di un immobile non accompagnato da interventi edilizi di modificazioni o di ristrutturazioni» (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16/05/1986, n. 341, Consiglio di Stato V n. 1650/2010), sempre che siano stati compiuti prima dell’eventuale legislazione regionale in materia.

Dal 1996 la legislazione modifica questo aspetto residuale dei cambi d’uso.

La L. 662/1996 interviene sostituendo l’ultimo comma dell’art. 25, eliminando quindi questa sacca di residualità e sottraendo dal regime libero il cambio di destinazione d’uso; o meglio, dovremmo dire in mancanza della sua disciplina regionale.

Infatti dal 1996 al 2001 l’ultimo comma dell’art. 25 L. 47/85 ha avuto la seguente formulazione:

Le leggi regionali stabiliscono quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, subordinare a concessione, e quali mutamenti, connessi e non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti siano subordinati ad autorizzazione.

In sostanza non c’era più scampo: i mutamenti di destinazione d’uso comunque configurati dovevano essere assoggettati tra concessione edilizia e autorizzazione edilizia, attraverso apposite discipline normative regionali, quindi compreso anche quelli senza opere.

Dal 2001 invece tale principio è stato richiamato e assorbito nell’art. 10 del TUE, il quale ha ridisegnato l’intero impianto normativo.

Resta il problema critico di come dimostrare l’oggettivo cambio di destinazione funzionale dell’immobile ad una certa epoca.

Qui si apre un altro divario, che tratto anche nell’apposito video sulla destinazione d’uso.

Certamente, per concludere la trattazione, emerge ancora una volta come la stratificazione normativa in campo edilizio urbanistico renda necessario un vero “archeologo” del diritto.

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